Introducción

La idea regionalista ha sido parte integral del discurso estatal de desarrollo en Chile en el último medio siglo, y hoy causa tensión entre quienes celebran las reformas descentralizadoras de las últimas décadas y los que ven en ellas una forma subrepticia de reproducir el centralismo. En tanto en la teoría política, el regionalismo no plantea un logro más eficiente de metas económicas sino una mayor autonomía local y fortalecimiento de las comunidades subnacionales, aquí se busca examinar a los actores sociales principales que convergen y divergen en torno a la construcción y disputa de agendas regionalistas, e indagar cómo se vinculan con la participación social y el territorio.

En la literatura académica y los debates públicos, a Chile se le caracteriza como un país altamente centralizado y unitario, cercano a la tradición centralista latinoamericana (Veliz, 1980); además, su formación económico-social está marcada por una aguda concentración económica, política y demográfica (Ortiz y Valenzuela, 2013). Dichas disparidades no han impedido que hoy el país siga inmerso en un proceso de descentralización denominado “regionalización”, cuyo emblema es la división político-administrativa en unidades subnacionales. Esto se originó en la planificación estratégica del desarrollo, impulsada en el periodo desarrollista o de sustitución de importaciones en la década de 1970, aunque se formalizó y decantó en reformas legales y constitucionales durante el régimen militar, y al final se proyectó sobre esas bases durante todo el periodo posdictatorial incorporando medidas democratizadoras y ajustándose a la gobernanza neoliberal. Esta continuidad singular de la regionalización que ocurrió en un ciclo histórico largo, marcado por fuertes discontinuidades entre autoritarismo-democracia y desarrollismo-neoliberalismo, es un estímulo para problematizar el consenso tras el éxito aparente de la regionalización como proceso institucional.

En este artículo se sintetiza una investigación que examina las acciones que manifiestan discursos y prácticas regionalistas en la Región del Bío Bío, segunda en población del país. En el contexto de la creación de regiones nuevas en Perú, Mariátegui indicó que “una región no nace del estatuto político de un Estado. Su biología es más complicada” (1981, p. 284). A la luz de esa advertencia, las agendas y actores regionalistas en Bío Bío adquieren otra importancia, ya que desde la conquista española ha sido cuna de tensiones con Santiago, ciudad que ha concentrado el poder nacional. Aunque en la zona persisten resabios de un discurso regionalista, en la historia reciente no se evidencia algo excepcional en el proceso de descentralización asociado con esta región, ni avances rupturistas o resistencias apasionadas, y esa disonancia motivó la elección del caso, para contribuir a examinar la complicada biología del Bío Bío -parafraseando a Mariátegui-.

Marco analítico del proceso regionalizador

El debate actual acerca de la regionalización en Chile no es ajeno a la reflexión sobre la descentralización, como un proceso multidimensional de aspectos administrativos, políticos y fiscales cuya secuencia, que al principio refleja la preponderancia de los niveles de gobierno, y organiza la “reconfiguración y reestructuración de las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos sub-nacionales” (Falletti, 2005; Nickson, 2017). Aunque se basa en conceptos de teoría política y de organización territorial del Estado, el debate acerca de la descentralización incorpora demandas desde abajo, por la redistribución del poder, y desde arriba para profundizar la privatización de la economía y reducción de las responsabilidades -y cargas- fiscales (Orlansky, 1998).

El debate sobre América Latina al respecto suele destacar los avances en materia de devolución de atribuciones y mayor autonomía de las unidades subnacionales, salvo que se trata de procesos de origen y resultados disímiles, sobre los cuales incluso hay analistas que sugieren una tendencia reciente a la recentralización, en desmedro de los gobiernos locales y en un contexto de una contraparte ciudadana débil (Cravacuore, 2014). Quizá el aspecto más relevante en esta reflexión sea la evidencia que apunta a que la descentralización no aumenta necesariamente el poder de las unidades subnacionales, que dependen tanto de la secuencia de ese proceso como del nivel y actor que al inicio de éste hacen prevalecer sus intereses territoriales (Faletti, 2005), además de que al final puede producir efectos negativos indeseados.

Al principio, la regionalización chilena contemporánea estuvo muy asociada con la explotación de ventajas de localización por medio de políticas estatales intensivas y, en cierta medida, con la respuesta a necesidades percibidas de fortalecimiento de la soberanía en zonas extremas. De tal modo, la maduración de un pensamiento nacional-desarrollista en los años de posguerra impulsó una política industrial inspirada en la teoría de los polos de desarrollo, mediante la cual el Estado comenzó a promover un conjunto variado de iniciativas de desconcentración y descentralización que tendieron a la creación de regiones (Arenas, 2009). Primero, de la mano de la muy dinámica Corporación de Fomento Productivo, que estableció oficinas provinciales para facilitar las políticas industrializadoras, y luego de manera integral, desde 1965, con la creación de una Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN), que propuso la división del país en 11 regiones de planificación y una zona metropolitana, y estableció sedes regionales (Soms, 2010). En esta etapa, inspirada en interpretaciones de la teoría de Perroux, de los polos de crecimiento, los actores locales del subcentro regional se visualizan como aquéllos cuyo crecimiento debe ser estimulado por medio de políticas públicas centrales, en las industrias, la clase obrera y las capas medias (Arenas, 2009).

A fines de los años sesenta, el ascenso de una teorización crítica del capitalismo puso el foco en las relaciones entre centro y periferia a escala mundial, en la cual el subdesarrollo ya no se vinculaba con la marginalidad y atraso, sino con la integración subordinada al capital trasnacional. A su vez, este enfoque repercutió en la conceptualización de las asimetrías internas. En Chile, antes de la dictadura privó el debate entre desarrollistas y dependentistas, que enfatizó el carácter exógeno de los procesos nacionales de acumulación y la formación de clases sociales y espacios funcionales o disfuncionales a los intereses metropolitanos (Cardoso y Faletto, 1971). Hubo otros enfoques críticos, menos desarrollados en el caso chileno, que dispensaban mayor atención a la diversidad geográfica, étnica y cultural de las formaciones sociales latinoamericanas, que destacaban la existencia de procesos de colonialismo interno que complican el entendimiento de las relaciones de dominación y sometimiento más allá de las contradicciones entre clases y centro-periferia (González, 2006).

Aun bajo el influjo de un marco estructural desarrollista, y pese a la hegemonía neoliberal, se aplicaron instrumentos nuevos de planificación y ordenamiento territorial, para fomentar mayores equilibrios en el sistema urbano nacional y el ejercicio de la soberanía (Geisse, 1983). La radicalización del proceso político de democratización no detuvo la regionalización sino que enfatizó su vinculación a cambios estructurales, al mismo tiempo que se crearon unidades de planificación estratégica que buscaron la desconcentración de la zona central de Chile, y mayor coordinación territorial entre las oficinas regionales de planificación, las instituciones locales y los órganos de participación social (Friedmann, 1973; Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales [CIDU], 1972). Emergieron con fuerza sindicatos y movimientos sociales, actores locales reconocidos con mayor legitimidad y autonomía que en la etapa anterior, pero esta última estuvo limitada por la polarización en torno a proyectos de desarrollo y confrontaciones políticas de los gobiernos de Eduardo Frei y Salvador Allende (Garretón, 2001).

Durante el régimen militar la regionalización prosiguió y se aceleró, aunque cambió su perspectiva. En 1974, ODEPLAN se convirtió en un centro de planificación estratégica para la implementación de las reformas neoliberales, mientras que al mismo tiempo promovió el establecimiento de zonas francas en los extremos norte y sur, y se coordinó activamente con la Comisión Nacional de Reforma Administrativa, que en 1985 materializó la nueva división administrativa del país en 13 regiones, entre ellas una metropolitana (Soms, 2010). Los actores de esto fueron en primer lugar los militares, que capturaron al Estado y sus aliados civiles y, dada la situación dictatorial, la sociedad civil de las nuevas regiones más bien era como una masa social por disciplinar que un actor social, a excepción de los gremios empresariales, aceptados como entes consultivos en un proceso que buscó sentar las bases para la acción económica de la empresa privada (Szary, 1997).

El proyecto regionalizador se consolidó después de la dictadura, en una configuración sui géneris entre neoliberalismo, descentralización y democratización (Ortiz y Valenzuela, 2013). La oposición a la dictadura -y luego los gobiernos de transición- nunca cuestionaron la regionalización, y más bien asimilaron su potencial descentralizador de signo neoliberal a la democratización misma (Mardones, 2006). Es cierto que en todo ese periodo las reformas regionalizadoras avanzaron a paso lento, lo que Valenzuela denominó “leve incrementalidad histórica en un proceso gradual a la chilena” (2015a, p. 20). Pese a ello, la regionalización seguía avanzando hacia la democratización general del país sin alterar la estrategia de desarrollo vinculada con el dinamismo exportador, la iniciativa económica privada y un Estado subsidiario, pero hipervigilante (Mondaca y Rojas, 2013). En la última década destaca la trasferencia de ciertas atribuciones presupuestarias y de planificación para los gobiernos regionales, la creación de consejos regionales con consejeros democráticamente elegidos, que acompañan al intendente designado, y la creación del cargo de gobernador regional elegido, que compartirá el poder con los intendentes, así como la creación de tres regiones (Ramírez y Núñez, 2015; Velásquez, 2017). Si se consideran estas últimas disposiciones, que suponen a la vez concesiones descentralizadoras y salvaguardas centralistas, al proceso, como un todo, se le ha caracterizado como un modelo dual-incremental cuyo desenlace al final depende de la pugna cruzada entre sectores reformistas/centralistas/elitistas (Valenzuela, 2015b).

Si se toma en cuenta la determinación de pacificación social, que emanaba del pacto político de la transición, unida a una sociedad civil exhausta y una población recién salida de 17 años de resocialización neoliberal y autoritaria, la llegada de la democracia no generó una irrupción de participación de actores locales y regionales sino más bien un vacío, que fue llenado por el Estado en reconstitución, sus programas de acción y los partidos políticos (Serrano y Fernández, 2012). A grandes rasgos, el objetivo formal que cruzó en forma trasversal dicho proceso en todo el periodo fue la conformación de unidades subnacionales dotadas de cierta autonomía, con organismos y competencias propias, conducidas por gobiernos regionales legítimos y participativos, orientados a impulsar políticas de desarrollo, para que incrementaran simultáneamente las potencialidades económicas locales y redujeran las disparidades territoriales (Boisier, 2004; Serrano y Fernández, 2012).

Sociedad civil y tensiones de la regionalización chilena

Ahora bien, al contrario de otras trayectorias latinoamericanas donde la existencia de estados, provincias o regiones expresa antes que nada cierto balance de poder entre elites locales y nacionales, asociadas con diferencias y contradicciones en el modo de producción y vinculación con los mercados externos, el regionalismo contemporáneo chileno visualiza la descentralización como un proceso conducido verticalmente desde el centro político administrativo. Esto es lo que Arenas denomina “esquema de desarrollo desde arriba” (2009, p. 23), que corresponde con la tradición autoritaria portaliana, que moldeó el Estado chileno centralista aplastando políticamente a las provincias (Ortiz y Valenzuela, 2013). De cualquier manera, la esfera estatal dista de ser homogénea, y hay actores que operan tanto en el ámbito central (parlamento), en las ramas del Poder Ejecutivo (ministerios, subsecretarías y agencias estatales) como a escala regional (gobiernos, consejos y secretarías ministeriales), y suele haber tensiones entre estos actores y niveles de gobierno (González, 2012; Velázquez, 2015).

El proceso regionalista chileno no desecha la noción de que haya actores sociales -distintos al Estado- que intervengan en la regionalización. En un primer momento, a la esfera estatal se le asigna la función rectora y articuladora de actores para el desarrollo regional y la regionalización (Montecinos, 2005). Además, dicha esfera cada vez ha incorporado -al menos formalmente- más perspectivas que enfatizan la necesidad de desarrollar un proceso de descentralización consensuado y de gestión participativa, con enfoque territorial y respeto a la identidad de las comunidades, aunque sobre estos objetivos siga predominando la desconcentración administrativa, los nombramientos centralizados, la visión sectorial, la homogenización de políticas y la gestión estatal (Delamaza, Cunill y Joignant, 2012, p. 22). El concepto de actores sociales hace hincapié, según una óptica más bien interpretativa que funcionalista, en la interacción social sobre la determinación estructural (Coleman, 1986). Aplicado al análisis de los conflictos sociales contemporáneos, el concepto hace referencia a un agente colectivo que impulsa una acción social determinada, que converge con o diverge de la de otros actores, a una escala y temporalidad a la vez más reducida y volátil que otras categorías históricas y estructurales (Garretón, 2001; Touraine, 1987).

Así, al examinar el rol de la sociedad civil en el desarrollo endógeno, Boisier, Lira, Quiroga, Zurita y Rojas (1995, p. 15) jerarquizan la participación de ciertos actores sociales organizados en: a) los más institucionalizados, como corporaciones, fundaciones, asociaciones económicas y gremiales, y sindicatos; b) las organizaciones territoriales y funcionales, como las creadas por el Estado pero clasificadas como paraestatales y c) los que tienen una organización precaria o de naturaleza informal. Para Delamaza (2012), existen “actores sociales regionales” que se dividen en: a) estratégicos (empresariales, laborales, y organizaciones territoriales); b) de intermediación (asociaciones regionales, corporaciones de desarrollo o asociaciones de rubros productivos) y c) de elite y otros.

Además, el proceso regionalizador ha ido estableciendo cierta expectativa de que la descentralización sea capaz de desencadenar algunas capacidades de desarrollo endógeno, para corregir disparidades socioeconómicas y promover el bienestar de la comunidad, con la participación activa de actores locales (Boisier et al., 1995), lo que Delamaza et al. (2012, p. 23) llaman una “masa crítica” de actores descentralizadores articulados. Se trataría así de promover una escala regional de la ciudadanía, donde el proceso descentralizador posibilite la emergencia sistémica de las voluntades sociales puestas al servicio del bien común, en donde las capacidades y energías socioculturales y económicas endógenas permitan la superación de las desigualdades y marginación de los actores sociales (Boisier, 2002). Ahora bien, en este enfoque la democratización-descentralización de los sistemas decisionales se presenta vinculada con el objetivo de una modernización competitiva para la inserción eficiente a la economía global, como plantean Boisier et al., “no se puede ser competitivo con estructuras decisionales centralizadas” (1995, p. 2). Para la Región del Bío Bío, Durston (2012) añade el ámbito municipal, y describe cómo el ejercicio del gobierno regional supone un equilibrio no siempre logrado entre actores estatales, lo que produce conflictos entre las autoridades regionales y provinciales designadas desde el centro y las elegidas de forma directa (alcaldes) o indirecta (que entonces eran los consejeros regionales).

En la práctica, en el proceso de normalización democrática posdictatorial la regionalización ha ido incorporando reformas democratizadoras territoriales, como la elección directa de alcaldes, concejales, consejeros y para, 2020, de gobernadores, la participación ciudadana en la elaboración de las estrategias regionales de desarrollo y planes de ordenamiento territorial, así como la creación, en varios periodos, de consejos y comisiones de representación social, para impulsar y legitimar una agenda de reformas legales (Ramírez y Núñez, 2015).

Ahora bien, como lo evidencia Ramírez (2008), las referencias acerca de la descentralización, el espacio local y la participación ciudadana hoy son lugares comunes en el contradictorio discurso político y académico contemporáneo de América Latina y de Chile, pues hay actores muy diversos que parecen coincidir en el reconocimiento de las virtudes de la trasferencia de poder de decisión a niveles de gobierno más cercanos a la gente, como una condición fundamental para el fortalecimiento de la democracia y el desarrollo social. Para Mardones (2006), la descentralización a mediados de la década de 2000 seguía siendo un proceso top-down o vertical de construcción de política pública, donde el empoderamiento efectivo se realizaba más bien hacia los alcaldes en el marco de la profundización de la municipalización más que hacia los ámbitos regionales. De hecho, al analizar la agenda legislativa de la descentralización entre 1990 y 2008, Mardones (2008) expone la escasa proporción de iniciativas relativas a los gobiernos regionales y, sobre todo el carácter muy limitado de la trasferencia de autonomía y participación a esa esfera. Sin embargo, más que reconocer la agenda descentralizadora de los órganos centrales del Estado, el concepto de agenda permitió abrir el análisis hacia otros actores. Agenda es un concepto clave en la ciencia política, puesto que da cuenta de que los problemas -y las políticas públicas que aspiran a resolverlos- son generados no por análisis racionales y consensuales pluralistas, sino mediante la competencia entre agentes e intereses divergentes o contrapuestos que empujan sus asuntos (Cobb y Elder, 1972). Estos asuntos se estructuran como relatos y progresan desde la discusión pública hasta la elaboración de políticas, en lo que los medios de comunicación juegan un rol destacado (Stone, 1989).

Para que estas agendas puedan competir deben existir actores múltiples y diversos con un mínimo de autonomía, lo que representa un problema constante para la regionalización en Chile. Durston tomó como caso de estudio a las regiones del Bío Bío, Araucanía y Coquimbo, para dar cuenta de formas profundas de clientelismo político, en particular hacia organizaciones populares “que intentan constituirse en actores” (2012, p. 369). En su análisis del clientelismo, Durston identificó a los actores estatales (funcionarios públicos nombrados y elegidos) y a los de la sociedad civil (gremios empresarios, universidades, sindicatos, organizaciones poblacionales, campesinas, entre otros), en los cuales los agentes del clientelismo se caracterizan como “caudillos, brokers, [y] participa accionistas” (2012, p. 370). Para Antón y Sanzana (2007), esa división entre actores institucionales/validados y sociales/informales produjo una escisión en la esfera de confrontaciones, entre la política legítima y conflictos sociales en los bordes de la ilegalidad. Por otra parte, un exintendente regional de la coalición de centro-izquierda, que gobernó Chile entre 1990 y 2010, enfatizó que el “uso eficiente y democrático de la descentralización” demanda que actores de la sociedad civil y el sector privado participen para contrabalancear tendencias orientadas a la burocratización y el caudillismo (Montecinos, 2008, p. 192). De tal modo, el rol de la participación vendría también a reformar la gestión pública desde el espacio descentralizado, en tanto se relaciona “con un cambio cualitativo en la forma de hacer gestión municipal y que este cambio nace esencialmente en el espacio local” (Montesinos, 2008, p. 193).

En el mismo sentido, Ortiz y Valenzuela (2013) y Valenzuela y Ortiz (2017) plantearon que el clientelismo local no es sino la manifestación de un enquistamiento en el poder de un partido del orden trasversal e hipercentralista, que diluyó la potencia de la descentralización y fomentó la cooptación territorial. Este mecanismo de cooptación vendría a ser que el “Estado secuestra las demandas ciudadanas [territoriales] con dádivas, buscando mantener la alianza de grupos estratégicos con la elite dominante [centralista]” (Valenzuela y Ortiz, 2017, p. 181). Ante ese diagnóstico de descentralización cooptativa, Pressaco (2015) antepone la necesidad de una participación sustantiva que fortalezca la soberanía y la autonomía. Entre tanto, para Valenzuela y Ortiz (2017) es posible reconocer el crecimiento progresivo de un campo pro regionalista conformado por voluntades descentralizadoras regionales -que agruparía esporádicamente a parlamentarios, académicos, empresarios y centros de estudio regionales- y sobre todo a movimientos territoriales autonomistas y anticentralistas, incluido el mapuche, que se ha expresado en la última década con grandes movilizaciones en zonas/regiones como Magallanes, la Araucanía, Atacama y Calama. De acuerdo con estos autores -Valenzuela presidió, en 2013 y 2014, una comisión asesora presidencial de descentralización- la cooptación y lentitud en las reformas regionalistas han provocado la irrupción de estos conflictos territoriales de carácter autonomista en ciernes, y abierto un ciclo nuevo en la lucha regionalista (Valenzuela y Ortiz, 2017).

En síntesis, primero se asume que la regionalización persiste, que se ha profundizado y adaptado al marco del modelo neoliberal, con una lenta pero continua trasferencia de competencias administrativas del centro a las regiones. Además, en la literatura, la participación de actores sociales en la descentralización se presenta en dos hipótesis: a) la acción institucional incremental, que deriva de la marcha progresiva de las reformas regionalizadoras, y cumple con atraer a la formación de agendas -ya sea en forma cooptativa o voluntaria- actores al marco de participación establecido y b) la acción territorial autonomista, en la cual los actores sociales se manifiestan en el debate más bien creando agendas contrapuestas al marco institucional, y en resistencia a las insuficiencias y carácter cooptativo de la descentralización.

Si el problema de estudio que orientó la investigación fue la participación de actores regionales en el proceso descentralizador, es decir, del carácter social y alcances políticos de la descentralización, la pregunta específica que estructura este artículo es: ¿en qué medida la regionalización involucra actores sociales regionalistas en la formación de la agenda en la Región del Bío Bío? Para responderla, es necesario explorar la participación de actores sociales en la esfera pública, entendida como el foro común en el cual ellos despliegan y comunican sus intereses, en este caso mediada por el registro de prensa. En concordancia, los objetivos específicos establecidos aquí son: a) reconocer a los actores sociales que hoy impulsan agendas en el debate público sobre regionalización en la Región del Bío Bío y b) caracterizar el posicionamiento de temas en torno a las cuales se forman las agendas regionalistas.

Metodología

La metodología basada en un análisis documental, cuya fuente es la prensa escrita, busca caracterizar las confrontaciones que se desarrollan en la construcción de las agendas regionalistas en la Región del Bío Bío, y se inspira en la elaborada por Marín (2007) para el estudio de los hechos de lucha y en una de sus variantes, de Antón y Sanzana (2007). Dicha metodología posibilita adentrarse en la esfera del debate público y de los actores que participan o no en ese escenario, en este caso leído a la luz de la discusión regionalista. Existe evidencia robusta acerca del rol crucial de la prensa en la construcción de agendas políticas y de políticas públicas, en cuanto a representar el escenario y los actores que disputan una política y a moldear la opinión pública de ciertos marcos y orientaciones (Cook et al., 1983; McCombs y Shaw, 2005). En contrapartida, también hay constancia en la literatura especializada de las limitaciones y sesgos de la prensa acerca de su capacidad de registrar la diversidad de relaciones sociales profundas, que caracterizan la dinámica del poder de la cual los medios forman parte, algo que en el artículo se hace explícito y considera en la reflexión final (Smith, McCarthy, McPhail y Augustyn, 2001; Walgrave y Vaen Aelst, 2006).

A partir de la discusión en la literatura, la caracterización de actores regionalistas ocurre en dos momentos de construcción de una matriz de análisis. Dada la relevancia que el debate le asigna a la acción estatal en determinar la regionalización (Arenas, 2009; Montecinos, 2005; Ortiz y Valenzuela, 2013), el primer paso será identificar las acciones divididas en macro categorías: a) sociales (gobierno, burocracia y administración del Estado); b) no estatales del campo social y cultural (sociedad civil); c) no estatales de la esfera económica (empresariado); d) políticos profesionales y estructuras políticas institucionalizadas (partidos políticos) y c) una residual (otros). Después buscará cruzar esas categorías con la variable de escala, y recoger la diversidad de actores que se alinean en varias posiciones respecto el regionalismo, desde quienes se adhieren a la razón centralista hasta los que promueven movimientos autonomistas, como sugieren Valenzuela y Ortiz (2017) y Delamaza et al. (2012), entre otros.

Para la etapa investigativa que alimenta este artículo se desarrolla un método cualitativo de codificación de texto, en este caso artículos del diario El Sur, propiedad de El Mercurio, el medio escrito regional de mayor cobertura e influencia en la Región del Bío Bío, cuya distribución diaria (10 500 ejemplares) representa 20% de la circulación total de periódicos en la zona, y su lectura está orientada en casi 50% a grupos sociales de ingresos altos y medios altos, y 25 a los de medios y medios bajos (GRM, 2018).

La muestra se obtuvo mediante un muestreo por cuotas, entre enero y julio de 2017. Como antecedente, es importante señalar que desde fines de 2014, cuando la Comisión Asesora Presidencial para la descentralización, designada por la entonces presidenta Michelle Bachelet, entregó sus resultados hasta que concluyó su mandato, en marzo de 2018, las propuestas de dicha comisión marcaron la agenda de discusión de los partidos políticos y el gobierno en cuanto a las reformas institucionales consiguientes, algunas se convirtieron en proyectos de ley y en leyes promulgadas (Penaglia, Valenzuela y Leguá, 2018). En agosto de 2015, Bachelet firmó el proyecto de ley para la creación de la Región de Ñuble, con base en la división de la del Bío Bío, el cual fue aprobado y promulgado en agosto de 2017 (Álvarez, 2018). En ese periodo se activaron las demandas de directivos y trabajadores de la Compañía de Acero del Pacífico, localizada en el Gran Concepción, y respaldadas por autoridades locales y regionales, por establecer salvaguardas a la alicaída industria siderúrgica frente a un eventual dumping del acero chino (Mora, 2017).

De una muestra de 47 ediciones de El Sur, se seleccionaron 32 noticias en las cuales se hacía referencia explícita a conceptos regionalistas clave, generó una base de datos de 68 acciones organizadas en 30 campos y seis variables: fuente, actor, acción, territorio, tema y hecho. El análisis se realizó a partir de la distribución de frecuencia de las acciones, y se examinaron las relaciones entre actores, temática y territorios. Dicha metodología es muy eficiente para capturar un registro consistente desde la perspectiva del medio seleccionado, pero no recoge otras visiones sobre hechos que puedan estar registrados en medios o actores diferentes, lo que limita su representatividad, algo que hay que ponderar en la discusión final.

El regionalismo en el contexto de Bío Bío

Explorar los discursos regionalistas actuales en el Bío Bío también es adentrarse en una perspectiva histórica acerca de la relación entre capital y provincia en Chile, como la de Concepción y su territorio, hoy constituidos como Región del Bío Bío, cuya relevancia histórica la ha dotado de cierto sentimiento regionalista, en contraposición con Santiago, la capital (Arenas, 2009). Tensión que se remonta a su carácter de primera capital, perdida tras la destrucción de las ciudades del sur en la guerra de Arauco, y a las disputas por el carácter del Estado que siguieron a la de independencia, cuando se opuso a la elite mercantil santiaguina, que predominó al final (Campos, 1979; Salazar, 2005). En el siglo XX, la formación de la Universidad de Concepción, por iniciativa de la comunidad local fue clave para el sentimiento regionalista; hoy es la tercera universidad chilena en importancia, con áreas destacadas internacionalmente (Vivaldi y Labraña, 1994).

Pese a mantener aspectos que aún reflejan un gran peso nacional, la Región del Bío Bío también presenta indicadores que revelan las contradicciones de su trayectoria de desarrollo. Concepción, su capital, es la segunda área metropolitana del país con cerca de un millón de habitantes; hasta 2017 era la segunda de mayor población y presupuesto, después de la metropolitana de Santiago (Instituto Nacional de Estadísticas [INE], 2017). Sin embargo, debido a que Ñuble, una de sus provincias, se convirtió en una región nueva, motivada por reclamos históricos por diferenciar su identidad y romper la dependencia política de Concepción, la del Bío Bío pasó a ser la tercera del país en cuanto a habitantes y séptima en presupuesto (Álvarez, 2018; Corporación Privada de Desarrollo de la Región del Bío Bío [CORBIOBIO], 2018;).

La evolución de la economía de la región no ha sido ajena a los ciclos de la historia reciente. A mediados del siglo XX se formó una configuración industrial más bien clásica, motivada por la teoría de los polos de desarrollo y las oportunidades de crecimiento de la posguerra, y basada en las industrias siderúrgica y textil, refinería de petróleo y minería del carbón (Hernández, 1983). Esto impulsó la ampliación de una elite local mesocrática laica, con acceso a bienes culturales de primer orden de la mano de la Universidad de Concepción, que forjó una cultura política con cierta autonomía de Santiago en todas las esferas, lo que incluso se vio reflejado en el surgimiento de un radicalismo de izquierda que se trasformó en corriente política nacional, junto con el auge del Movimiento de Izquierda Revolucionaria, entre 1965 y 1973 (Pérez, 2003).

Con las trasformaciones neoliberales del periodo dictatorial primero y la globalización después, la actividad industrial se reorientó hacia un incremento de las exportaciones de productos manufacturados primarios, derivados de la industria forestal y pesquera, una ampliación de la industria petroquímica, la irrupción de la industria energética y la quiebra de la minería del carbón y del ramo textil. Además, los servicios públicos y privados cobraron mucha más fuerza, incluidos el trasporte de carretera y portuario y el comercio, la agricultura se reconvirtió hacia otros cultivos, como semillas y frutas de exportación. Así, medida por el aporte al producto interno bruto (PIB), entre 2013 y 2016, casi 50% de su estructura económica regional se basó en el sector de servicios y comercio, mientras que los manufacturero, silvo-agropecuarios y energéticos fueron más de un tercio, y el porcentaje restante lo aportó la construcción y los servicios inmobiliarios (Banco Central, 2018).

Ahora bien, el peso económico de la región en el país oscila alrededor del cuarto lugar en aporte al PIB nacional, en 2017 su contribución fue inferior a 8% (Banco Central, 2018). En 2016, su PIB per cápita se estimó en 7.201 dólares estadounidenses, casi 40% por debajo del promedio nacional (Sociedad de Fomento Fabril [SOFOFA], 2017). Al mismo tiempo, se observa una clara concentración de la actividad económica en las grandes empresas nacionales, pero que representan 1% del total de compañías en la región, cuyas ventas ascienden a 65% del total regional aunque emplean a 29% de la fuerza de trabajo (Meyers, 2015). En una estimación reciente, la región se ubica en séptimo lugar, en una zona de desarrollo medio, lejos del puntaje de Santiago (Vial y Parrao, 2017). Por otra parte, de acuerdo con la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) 2015, pese a la reducción general de la pobreza, la región tiene la tercera tasa más elevada de pobreza por ingresos, 17.6% (Ministerio de Planificación [MIDEPLAN], 2016). Su tasa de desocupación actual es de 6.9, aunque con 30.8 de ocupados informales (INE, 2018). Ello configura un contexto donde, aunque se pueden identificar sectores dinámicos, también se evidencian otros rezagados y zonas de sacrificio, y una posición objetiva muy secundaria en el panorama económico nacional, lo que podría converger con el sentimiento de agravios históricos del centralismo y potenciar un discurso proclive a la autonomía regional.

Análisis y resultados

El análisis de la prensa regional muestra 53 actores que, mediante sus acciones discursivas y prácticas, intervienen directa y explícitamente en la construcción y desarrollo de una agenda regionalista. Cuando los actores se organizan por escala geográfica o rango de acción predominan los nacionales (gobierno central y parlamento o incluso empresas grandes), seguidos por los regionales (gobierno e instituciones); así, para el periodo considerado los actores nacionales son los mayoritarios en la formación y disputa de las agendas regionalistas expresadas en el periódico principal del Bío Bío (véase Tabla 1).

Esto sugiere cierta debilidad en la construcción de una “masa crítica” de actores articulados, diversos y participantes que, según Delamaza et al. (2012) y Boisier (2004), permitiría desatar un desarrollo endógeno, lo que sin duda dificulta la participación local regeneradora en la gestión pública regional, que Montecinos (2008) establece como fundamental para un desarrollo regional sostenible. Ahora bien, la escala del actor no equivale necesariamente al lugar donde éste lleva a cabo la acción y, para los efectos del estudio, la localización de las acciones puede ser muy significativa; la mayoría de ellas se despliegan en los territorios del Bío Bío y, de manera notable, en su capital, lo que resulta en un indicador promisorio de la existencia de una arena regional de debate y disputa en torno a las agendas regionalistas (véase Tabla 2).

Llama la atención que, independientemente de la escala de los actores, hay un predominio muy marcado de los estatales -tanto autoridades como funcionarios públicos- en las acciones del registro. Ahora bien, puede decirse que este hallazgo es coherente con la gran preponderancia de la iniciativa estatal en la construcción, legitimación y disciplinamiento de las territorialidades que constituyen la formación social chilena, a la cual alude en su mayoría la bibliografía examinada (véase Tabla 3).

Al examinar con mayor detalle a los actores, se establece de forma inequívoca el protagonismo de los del gobierno regional, que equivale al peso del central en la categoría de actores estatales, y a la diversidad de los de la sociedad civil (sobre todo de los formadores de opinión pública) y de los empresariales. Sin embargo, al mismo tiempo y, contrario a lo señalado arriba, llama la atención la ausencia de ciertos actores sociales regionales en la construcción de agendas, como los que reporta Delamaza (2012), en el proceso chileno de descentralización, los únicos con presencia significativa son los estratégicos empresariales (solo en la forma de gran empresa y gremios), y no se observa con nitidez la de los sociales de mediación o estamentos intermedios (gremios, asociaciones, corporaciones o sindicatos), aunque sí en forma notable los centros de pensamiento y la prensa, que crean y moldean la opinión pública. Visto desde otro prisma, es muy significativo que no se registren acciones de actores representativos de lo que Valenzuela y Ortiz (2017) consideran movimientos territoriales autonomistas, como socioambientales y sindicatos de productores locales y pueblos (véase Tabla 4).

Ahora bien, esta ausencia ¿se trata de un hallazgo efectivo, de un problema de muestreo, o del sesgo de la prensa regional en incorporar la agenda de actores de la sociedad civil? Todo muestreo tiene limitaciones, sin embargo, el patrón de resultados indica que en las mismas condiciones, aun con una ampliación de la muestra, sería atípico esperar un incremento porcentual significativo de acciones de actores sociales populares o subalternos. Antón y Sanzana (2007) y Delamaza (2012), entre otros, advierten un sesgo centralista y elitista en la prensa regional, y en el trascurso de esta investigación parece haber evidencia de él, en el sentido de que la prensa regional seleccionada reporta preferentemente hechos generados por actores institucionalizados. Pero ello no explica, por sí solo, la ausencia del registro de acciones de cualquier movimiento social, ya que en este caso no sería un sesgo sino un bloqueo y configuraría otro fenómeno, por lo que hay espacio para suponer que en efecto los vacíos se relacionan con falta de acciones.

Ahora se analizarán los temas regionalistas, a través de los cuales los actores se posicionan en la esfera pública. Las acciones cuyo contenido se clasifica como regionalista presentan una variación sustancial cuando se consideran en forma individual, y revelan una gran diversidad de problemáticas que oscilan entre lo local y lo global. Sin embargo, cuando se agrupan en macrotemas se puede comprobar que en el periodo observado la descentralización y la performance de la región en crecimiento económico copan el debate del regionalismo en el Bío Bío (véase Tabla 5). Las temáticas relacionadas con el proyecto de elección directa de gobernadores regionales (cuya designación aún es atribución presidencial), contribuyen de manera decisiva al macrotema de la descentralización, así como a las tensiones en torno a la creación de una región (Ñuble), derivada de una provincia de la actual del Bío Bío. El macrotema del crecimiento se compone mayormente de iniciativas de fomento a las industrias extractivas de la región, y al impulso o ausencia de políticas pro crecimiento regional. Además, es muy notable la poca presencia de otras temáticas relativas a la participación local o regional, cuya existencia es destacada en varios estudios como elemento fundamental para dinamizar el desarrollo local y reducir la cooptación centralista (Delamaza et al., 2012; Pressaco, 2015).

La tendencia de los macrotemas se confirma cuando los temas se relacionan con los actores que los impulsan. Sin embargo, los temas relacionados con la actividad económica extractivista y exportadora (_EXPORT) tienen más acciones, impulsadas casi en igual proporción por actores estatales y empresariales. El siguiente tema que congrega más acciones es la elección de gobernadores (_GOBERNAD), impulsado por actores estatales y partidos políticos; después está la creación de una región a partir de la provincia de Ñuble (_NUBLE), apoyada solo por actores estatales (véase Figura 2).

Al profundizar en los contenidos se separaron campos que registran la territorialidad de las acciones regionalistas, como la identificación y caracterización de los territorios que subyacen en los temas. Así se agrega otra perspectiva al análisis de las agendas en disputa, los territorios en conflicto, que al agruparlos en macroterritorios (véase Tabla 6) aparece, con mucha fuerza, que la disputa por las agendas del regionalismo se relaciona directamente con el control de los macroterritorios económico-productivos en primer lugar, y luego con los espacios de administración política. No son desdeñables las acciones que mencionan iniciativas orientadas a consolidar la gobernabilidad y/o profundizar en las reformas descentralizadoras en todas las regiones de Chile. Pese a su frecuencia limitada, son significativas las acciones que sitúan a Concepción, como un territorio en disputa en las agendas (véase Tabla 6).

A partir de la representación visual de la relación entre territorios en disputa y actores presentada en la Figura 2, las acciones convergen mayoritariamente (franjas más oscuras) para configurar cuatro territorios principales en disputa: regiones de Chile, (REGIONES), relacionado con acciones del gobierno central, el parlamento, la prensa regional y los think tanks (_GOB; _PARLAM; _PREN_R; _THTA) indica que muchas de las registradas en la prensa regional se refieren a hechos que apuntan a posicionar agendas -políticas y de políticas públicas- para el conjunto de las regiones.

El segundo es el del Bío Bío, en conjunto se deriva de las acciones a cargo de actores mucho más diversos, en especial el gobierno regional, los partidos políticos y las universidades nacionales y regionales (_GOB_R; _PARTIDO;_UNI;_UNI_R). Llama la atención que en este territorio intervenga de manera marginal el gobierno central y esté ausente el empresariado, y podría suponerse que este es el ámbito propio donde se manifiesta cierta autonomía regional. El tercero agrupa las territorialidades categorizadas como productivas no industriales, es decir, las vinculadas con actividades agroextractivistas (PRODUCT), a partir de acciones llevadas a cabo sobre todo por el gobierno central, los gremios empresariales de escala nacional (_GRE) y en menor medida por las universidades regionales. El cuarto es la provincia de Ñuble (NUBLE), sujeta a un proceso de autonomización regional centralizada, cuyas acciones fueron impulsadas en gran parte por actores del parlamento y en menor medida por los gobiernos centrales y regionales. Los territorios en disputa que se configuraron con un número significativo de acciones fueron la provincia de Arauco y la capital regional, y con menos los de energía, industriales, costeros, marítimos y naturales de la región, con actores muy diversos, donde el común es el gobierno regional (véase Figura 3).

Conclusiones

El análisis de la prensa permite reconocer que el debate acerca de la descentralización también existe a escala regional, donde se verifica la participación tanto de actores locales y regionales cuanto nacionales. En principio, esto podría respaldar la tesis de incrementalismo institucional, sostenida por Serrano y Fernández (2012), quienes ven una descentralización que progresa pese a la gradualidad y tutela centralista, que al final profundiza más el carácter democrático y participativo del proceso regionalizador, con el fortalecimiento de la participación regional y local. Ahora bien, al examinar con mayor detalle a los actores que intervienen desde el espacio público en la formación y disputa de la agenda regionalista se evidencia la preponderancia de los estatales. Los datos sugieren capacidad y autonomía escasas de actores no estatales, para vincular sus intereses con el debate descentralizador a escala regional e impulsar una agenda regionalista propia. Esto constituye un déficit de participación de la sociedad civil, que más bien se alinea con hipótesis que enfatizan la idea de una cooptación centralista de la regionalización, como la propuesta por Valenzuela y Ortiz (2017) en diversas formulaciones mencionadas.

Sin embargo, no se trata de que los actores regionales no estatales estén ausentes. La evidencia muestra cierta participación en el debate de universidades, think tanks, prensa, empresas y gremios empresariales, que según Delamaza (2012) se podrían denominar como elite regional por su influencia potencial y los vínculos, es decir, la capacidad de incidencia en la agenda regionalista y, por ende, en las políticas públicas. Por ello, lo más notorio es la ausencia de actores subalternos y movimientos sociales en el registro. Más allá de las limitaciones impuestas por el sesgo específico del medio regional seleccionado, este hecho se puede relacionar con el carácter elitista del proceso regionalista “desde arriba”, en el cual la formulación de temas y los procedimientos están puestos desde y para la intervención de los actores con mayor poder social, sin relacionarlos directamente con aspectos de la vida cotidiana o los intereses sociales de las mayorías que sí están presentes en la prensa. El caso no es que la participación esté ausente o clientelizada/cooptada, sino que el proceso regionalizador en sí mismo es despolitizador ya que posiciona los temas de la descentralización, como la creación de regiones, la elección de cargos y, sobre todo, el fomento económico, al margen de la capacidad de los actores de incidir en los medios de la regionalización y mucho menos de cuestionar sus fines, crecimiento económico y paz social.

¿Implica esto que no hay tales movimientos territoriales autonomistas, como los propugnados por Valenzuela y Ortiz? Parece no haberlos, al menos en la Región del Bío Bío, en el periodo observado y a través del medio seleccionado. Aparte del sesgo del medio, lo medular del hallazgo es que la temática de la participación social está ausente del debate. La manera en que emerge la territorialidad en el registro, como expresión espacial de la iniciativa de los actores dominantes -y no por dinámicas desde abajo, geográfico-culturales o endógenas- sugiere que las agendas regionalistas en formación y disputa se orientan hacia la captura y control y reconfiguración política y económica de los territorios regionales. También aquí se revela una primera contribución significativa de la investigación, su potencial para enriquecer los estudios de evaluación del proceso descentralizador de la regionalización chilena, y relacionar en medios de comunicación formadores de opinión pública a actores con construcción de agendas, es decir, con instancias de poder social para establecer la jerarquía de temas y actores, e incluso su omisión.

En síntesis, es posible afirmar que al menos formalmente el proceso regionalizador sí involucra a actores sociales regionales en la formación de agendas políticas regionalistas. Dicho eso, cabe acotar que los resultados evidencian con nitidez que la participación se restringe a una fracción del mundo político, económico e intelectual de la Región del Bío Bío, y de manera bastante subordinada a los ritmos y temas del poder central, lo que deja escindido y sumergido un campo subalterno. Esto abre un cuestionamiento al papel efectivo de la participación social en el desarrollo del proyecto regionalista chileno, más allá de los avances institucionales. Si esto ocurre en la única región que ejerció históricamente cierto contrapeso a Santiago, se puede hipotetizar que las iniciativas de descentralización en curso se fundan en la trasferencia de competencias, pero a la vez en la deconstrucción de sujetos regionales y la negación de su autonomía. Esto parece sugerir la existencia de una gran dependencia de la sociedad política regional en desarrollo o, a decir de González (2006), cierta colonización interna que limita sus posibilidades de generar masa crítica suficiente para plantearse mayor autonomía. Es inequívoco que eso genera interrogantes que pueden alimentar estudios nuevos, tanto sobre las trayectorias posibles del proyecto descentralizador por arriba, como por las incógnitas enormes que suponen los escenarios de crisis para regiones como la del Bío Bío, donde las mediaciones del poder central tienden a debilitarse y las corrientes sociales subalternas suelen aflorar.

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Notas

Cómo citar: Sanzana Calvet, M., y Ramírez Valdés, F. (2019). Actores sociales y formación de agendas regionalistas en la Región del Bío Bío en Chile. región y sociedad, 31, e1187. doi: 10.22198/rys2019/31/1187

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