Artículos
Gobierno y administración de sistemas de riego*
Jacinta Palerm-Viqueira**
** Estudios del Desarrollo Rural, Colegio de Postgraduados, Carr. México-Texcoco, km 35.5/Montecillo, Texcoco, C. P. 56239, Estado de México, México. Teléfono: (55)58 04 59 00, ext. 1877 y 1881. Fax: ext. 1851.
Recibido en septiembre de 2004
Revisado en abril de 2005
Resumen
La propuesta es diferenciar gobierno y administración en los sistemas de riego, argumentando que el análisis que permite la caracterización de esta última no se puede realizar observando únicamente el locus de autoridad. Desde la perspectiva de la administración, hay casos de autogobierno en que los regantes mismos realizan todas las tareas con base en sistemas de conocimiento local, otros en que toda la administración se encuentra a cargo de personal contratado. Hay casos de administración burocrática y tecnocrática en sistemas con distinto locus de autoridad (Estado/regantes). Además, se propone que mientras el autogobierno de sistemas de riego no parece tener límites de tamaño, la administración sin burocracia ni personal especializado parece estar acotada a sistemas de riego de una extensión determinada. No obstante, se argumenta que el gobierno influye sobre el carácter de la administración, dado que su descentralización disminuye o evita que sea burocrática/tecnocrática.
Palabras clave: conocimiento local, burocracia, tecnocracia, personal contratado, distritos de riego.
Abstract
The proposal is differentiating between governance and management of irrigation systems, this because the analysis allowing management characterization is impossible from the governance point of view alone. From a management perspective, there are self-government cases in which the irrigators themselves carry out the fundamental tasks, based upon a body of accumulated local knowledge, and others in which the irrigators hired staff deals with the entire management tasks. Bureaucratic and technocratic management is found in irrigation systems with diverse locus of authority (State and self-governance).Another proposal is that while the irrigation systems self-government does not appear to have irrigation size limits, non-bureaucratic and non-technocratic management seem to be limited to a given irrigation system size. However, it is discussed that governance influences management, due to its decentralization, which is a means to reduce or avoid bureaucratic/technocratic management.
Key words: local knowledge, bureaucracy, technocracy, hired staff, irrigation districts.
Tipologías: locus de autoridad y caracterización de la administración
La tipología convencional sobre la organización social del regadío comprende "administración" por el Estado y por los propios regantes. En esta tipología, administración y gobierno son sinónimos, ya que los términos autogestión y autogobierno se usan indistintamente, al igual que en inglés self-management y self-governance.
El punto de partida de este trabajo es establecer una diferenciación entre el gobierno y la administración de los sistemas de riego. La necesidad analítica de realizar esta distinción parte de la observación, en México y Centroamérica, de las diferencias entre los distritos de riego transferidos y las organizaciones autogestivas existentes.
En los distritos de riego, antes administrados por el Estado, la operación del sistema o de partes de él, transferido a los usuarios (regantes) está en manos de las mismas personas o tipos de individuos que lo manejaban antes de la transferencia: ingenieros especialistas en irrigación (como gerentes técnicos), canaleros —capacitados por la Comisión Nacional del Agua (CNA)—, aunque este personal es ahora contratado y pagado por la Asociación de Usuarios. Es decir, encontramos un cambio en el locus de autoridad (governance), pero no en el tipo de personal ni en la organización burocrática para realizar las tareas fundamentales que demanda el sistema de riego. La transferencia tampoco ha generado conocimiento local y habilidades nuevos en lo referente a prescindir de un personal técnico especializado y capacitado. La superficie regada por distritos de riego suma unos tres millones de hectáreas (Rodríguez, 2002; Salcedo y Palerm, 2004; Salcedo, 2005).
Esta observación contrasta con las descripciones, también para México, de las capacidades locales de los regantes en sistemas de riego pequeños y medianos, llamados unidades de riego (y hace no muchos años juntas de aguas) que han sido gobernados y administrados por los propios regantes desde el reparto agrario (1934-1940), y antes por haciendas y marginalmente por comunidades campesinas; que suman en total tres millones de hectáreas de riego. Las unidades de riego carecen de personal especializado, y son los propios regantes quienes ocupan los puestos necesarios, como cargos honoríficos y ocasionalmente, pagados. Los regantes mismos son los jueces de aguas, atopile, comisionado del agua, regidor del agua, presero, rejero y otras designaciones locales a las tareas que impone el sistema de riego (Martínez y Palerm, 1997; Palerm y Martínez, 2000; Peña, 2004).
La perspectiva desde el locus de autoridad no permite abordar las diferencias entre los distritos de riego transferidos y las unidades de riego.
Al considerar la caracterización de la administración, se propone una tipología: los casos en que existe una organización burocrática, en que los regantes contratan personal especializado para la administración y operación del sistema de riego, y los casos en que los mismos regantes realizan las tareas fundamentales que impone el sistema de riego, utilizando el cúmulo de conocimiento local para resolver problemas de operación (distribución del agua), organización del trabajo de los propios regantes para el mantenimiento, resolución de conflicto y monitoreo o vigilancia, ocupando ellos mismos todos los puestos necesarios.
El énfasis en tipologías basadas en el locus de autoridad se relaciona con una situación mundial dominante de administración de medianos y grandes (e incluso pequeños) sistemas de riego por el Estado, frente a la llamada "hipótesis hidráulica" de Wittfogel simplificada como la administración necesaria por el Estado de grandes obras de control del agua. En este contexto, se propuso que es posible el gobierno de medianos y grandes sistemas de riego por los regantes mismos, y se aportaron ejemplos de grandes sistemas o conjuntos de ellos con una obra de cabecera en común, gobernados por los propios regantes: los casos del río Kings en California (480 mil hectáreas) (Maass y Anderson, [1978] 1986; Hunt, [1988] 1997), el Columbia Basin Project1 (250 mil hectáreas) (Svendsen y Vermillion, 1995) y las asociaciones de usuarios de Taiwán, concretamente la Asociación de Chianan2 (alrededor de cien mil hectáreas) (Hunt, [1988] 1997; Lam, 1996; Levine y Barker, 2000).
La documentación de casos de autogobierno, como los arriba citados, con la conclusión de capacidad de gobernarse por sí mismos de los propios regantes tiene gran importancia en el contexto de la política mundial en vigor, de transferencia de sistemas de riego y del debate o crítica a la llamada "hipótesis hidráulica" de Wittfogel.
La tipología de locus de autoridad no se agota con la dicotomía Estado/regantes, la tipología de autogobierno más completa es la de Kelly (1983), quien propone: 1) un locus de autoridad descentralizado, como es el caso del río Aka en Japón, estudiado por el mismo Kelly (1982), en que la realización de las tareas del sistema de riego está fragmentada entre funcionarios, agricultores campesinos y grandes terratenientes; esta caracterización se presenta también en descripciones para México colonial y en el siglo XIX, todos los autores señalan la ausencia de instituciones para la gestión del agua (Lipsett-Rivera, 1999; Sánchez, 2001; Castañeda, 2004; Romero, 2004); 2) un locus de autoridad centralizado en una élite local, un caso interesante es el de la Acequia Real del Júcar (o Xúquer) en España, donde grandes grupos de regantes estuvieron excluidos de la toma de decisiones y un grupo pequeño concentró la autoridad (Romero et al., 1994); 3) un locus de autoridad centralizado en una institución de los regantes, con un cuerpo de gobierno. Este último tipo es posiblemente el más estudiado (por ejemplo: Glick, 1970; Maass y Anderson, [1978] 1986; Pradhan, 1989;Yoder, 1994b). La tipología de Kelly (1983) probablemente tiene que ser ampliada para considerar los casos en que se confunden el gobierno del agua y el de la comunidad (Boelens, 1998:9394), los casos en que existen redes de acuerdos entre instituciones de riego sin generar una nueva (Guillet, 2003; Palerm, 2004).
La propuesta de este trabajo es que una tipología basada en la administración permite un análisis de la organización social de los sistemas de riego, que no se puede abordar desde la perspectiva del locus de autoridad.
La tipología basada en la caracterización de la administración nos lleva a observar que hay casos de organización burocrática de la administración con personal especializado tanto en los sistemas en que el locus de autoridad está en el Estado, como en el que está en los propios regantes.
Es decir, desde la perspectiva de la organización de la administración, los casos de administración burocrática con contratación de especialistas tienen mayores semejanzas entre sí. En cambio, los casos en que los mismos regantes realizan las tareas esenciales, con base en su conocimiento local, sin una organización burocrática, representan un tipo o categoría distinto.
Perspectivas sobre administración burocrática y la presencia de personal profesional en la administración de los sistemas de riego
Entre los pocos autores que apuntan claramente a una diferenciación basada en el carácter de la administración está Worster (1985), quien hace una caracterización tecnocrática de la administración de los grandes sistemas de riego en Estados Unidos; y establece una diferenciación con la administración de los pequeños.3 Por su parte Vaidyanathan (1985, 1999), establece una diferencia entre tipos de autogestión por el carácter de la administración, y señala la similitud organizativa entre administración por el Estado y por los regantes, al ser burocrática.
Al considerar la problemática de transferencia de los grandes sistemas de riego de la India, Vaidyanathan (1985, 1999) señala la necesidad de un aparato administrativo con personal especializado de tiempo completo, de una burocracia —a diferencia de los casos de sistemas de riego pequeños y localizados que pueden prescindir de personal capacitado, y ser los regantes mismos quienes ocupen los puestos necesarios—.
En la propuesta de Vaidyanathan existe una relación entre tamaño del sistema y necesidad de un personal especializado de tiempo completo, señala que:
Los sistemas más grandes, multi-comunitarios requieren de personal más calificado y especializado para realizar las tareas técnicas y también personal que pueda dar atención más continua a las tareas cotidianas de funcionamiento del sistema. Consecuentemente según aumenta el tamaño y complejidad del sistema la necesidad de un personal contratado de tiempo completo también aumenta (Vaidyanathan, 1999:25, cursivas nuestras; véase también pp. 24, 46, 134 y siguientes).
Entonces, la dimensión de tamaño del sistema de riego parece ser importante. Diversos autores han sugerido que existe una diferencia esencial entre irrigación pequeña y grande, Wittfogel ([1957] 1966) distingue entre "hidroagricultura" y "sociedad hidráulica"; para Worster (1985), "modo de subsistencia local" (es equivalente a la hidroagricultura), "modo de Estado agrario" y "modo de Estado capitalista" (corresponden ambas a irrigación grande); Mabry (1996:10, 22-23) y Mabry y Cleveland (1996:227, 248) proponen una diferencia entre "pequeño riego" y "regadío industrial"; Vivian (1974:59, 95, 103) sugiere que: "Las tecnologías y los sistemas institucionales de la gran irrigación deben ser analizados en sus propios términos y separadamente de los casos de pequeño riego". Tal diferenciación entre irrigación pequeña y grande la fundamentan en las demandas administrativas e ingenieriles del sistema de riego.
Spooner (1974:48) propone una diferencia por la complejidad del sistema, más que por el tamaño:
Por lo tanto, desde un punto de vista sociológico, en lugar de diferenciar por el tamaño (sistemas de pequeña y gran escala o sistemas comunitarios y multi-comunitarios),... [prefiero llamar] a los sistemas en que el operador individual puede controlar y mantener su parte, conozca o no los detalles del conjunto del sistema, un "sistema simple". Mientras que los sistemas complejos requieren de ingeniería y mantenimiento más allá de las habilidades de los individuos o grupos de agricultores.
Aunque existen, son escasas las propuestas de una tipología basada en la presencia/ausencia de personal profesional, y la participación directa de los regantes en los puestos de administración como un rasgo diferenciador entre organizaciones autogobernadas. Algunas denominaciones usadas son: tipo "Estados Unidos", "unificado", "alternativo" y "asiático" (suponemos referido al caso de Japón), "participación directa de los agricultores" (para los sistemas más pequeños) y tipo "federado" (para los sistemas más grandes) (Bruns et al., 1996; Meinzen-Dick, 1997; Svendsen et al., sin fecha; Svendsen y Nott, 1999).
Correlacionan la presencia/ausencia de personal profesional con el grado de comercialización de la agricultura, con el tamaño de las unidades de explotación, con la existencia de administradores competentes que puedan contratar los regantes y con el tamaño del sistema de riego, que queda especificado como "grande" o "mediano", en general a partir de dos mil y tres mil hectáreas de superficie de riego (Merry, 1994; Bruns et al., 1996; Meinzen-Dick, 1997; Svendsen et al., sin fecha; Svendsen y Nott, 1999; Groenfeldt, 1997).
Es decir, salvo las correlaciones referidas al tamaño del sistema de riego, la falta de personal especializado parece asociarse con sistemas de riego con regantes minifundistas orientados al auto abasto y a la ausencia regional de personal profesional. Mientras que la presencia de dichos especialistas se asocia a sistemas de riego con regantes cuya agricultura es capitalista, en regiones que cuentan con personal profesional. Es claro el sesgo, en contra de las ventajas de administrar los sistemas de riego con base en métodos de conocimiento local.
Otros autores señalan la dificultad de que los regantes por sí mismos administren sistemas de riego de dos mil hectáreas de superficie, y la conveniencia de que los sistemas pequeños cuenten también con personal especializado y, como para contratar a dicho personal se requieren economías de escala, se propone asociar organizaciones de regantes (Burt, 2002; Johnson III, 2002). Incluso esta propuesta se está empezando a implantar en México, para las unidades de riego (Palacios Vélez et al., 2001).
Frederick Newell, ideólogo y encargado del Reclamation Service (equivalente estadounidense de la Comisión Nacional de Irrigación), expresa muy bien la conveniencia de la profesionalización de la administración de los sistemas de riego, en 1912:
Hoy es el momento de la transición en muchas partes del Árido Oeste; de la vieja manera casual de manejar los canales de riego se está pasando a métodos modernos más efectivos y sistemáticos. En los casos en que los agricultores fueron haciendo las obras con su propio trabajo, se conocen bien entre ellos y cada quien conoce la operación, en esta situación resulta posible este tipo de distribución casual del agua; cada uno de los vecinos ha aprendido a través de los años sus deberes y responsabilidades. Esto no resulta posible cuando se trata de sistemas de riego más grandes construidos mediante una inversión corporativa o por el Gobierno, a donde llegan agricultores de todas las partes del país con experiencias muy diversas (Newell, citado en Worster, 1985:203-204, cursivas nuestras).
Newell, según cita Worster, propone "una organización central fuerte [...] encabezada por un administrador que está a salvo de ser influido por los intereses particulares de los usuarios del agua, y que tiene un número suficiente de asistentes, que dependen directamente de él, que le permiten llevar a cabo en forma efectiva las políticas y los planes generales. "También afirma: "El administrador más eficiente de un sistema de riego es aquel que usualmente ha tenido experiencia en grandes corporaciones y que tiene entrenamiento en el manejo de grandes negocios" (Newell, citado en Worster, 1985:203-204).
El sesgo a favor de la profesionalización de la administración de los sistemas de riego de unos autores, se contrapone con investigaciones a profundidad de otros, que demuestran la efectividad del conocimiento local, las desventajas de la imposición tecnocrática y hacen un reclamo por la autogestión efectiva.4 Destaca la investigación de Lansing (1991) sobre Bali, dado que la puesta en marcha de la propuesta tecnocrática produjo una caída de la producción agrícola. También los trabajos encabezados o compilados por Rutgerd Boelens sobre la región andina; este grupo maneja un concepto de conocimiento local que abarca formas de organización, tecnologías, derechos de agua, formas de distribución del agua, etcétera, como un conjunto integrado (Boelens y Dávila, 1998; especialmente el ensayo de Boelens; Boelens y Hoogendam, 2001; Boelens, 2003; Boelens y Bustamante, 2005).
Es evidente que existen opiniones encontradas acerca de las ventajas y desventajas de una administración con profesionistas o por los mismos regantes, al margen de las posibles restricciones de tamaño. El modelo de transferencia mexicano probablemente ha tenido éxito por el sesgo de los ingenieros hacia una administración profesional, ya que integraron como un componente del modelo la separación de gobierno y administración, al fijar la figura de gerente técnico. No tomaron los ejemplos de autogestión tradicional, donde los regantes mismos administran el sistema, sino que adecuaron el modelo burocrático existente a un gobierno de los regantes.
Los casos de autogobierno tradicionales, en que los regantes mismos administran el sistema, dificulta visualizar la posibilidad de que ellos contraten estos servicios, por ejemplo: "Un cierto número de factores técnicos hace difícil que los miembros de la comunidad en los sistemas de mayor tamaño se puedan hacer completamente responsables de la distribución del agua. En primer lugar, el mantenimiento de la obra de cabecera requiere de las habilidades de un profesional calificado. La operación del canal general del sistema requiere de los servicios de funcionarios pagados" (Stanbury, 1996:222).
No obstante, el aprendizaje de los agricultores de cómo administrar, y gobernar sistemas de riego es una posibilidad real. Enseñar a los regantes cómo administrar fue el modelo seguido en México, para entregar a los usuarios pequeñas obras de riego construidas por el Estado (Fuentes Flores et al., [1968] 2004). En Rodríguez (1998, 2000), se documenta un caso de toma de control por los regantes de un sistema de riego, y el proceso de construcción del conocimiento para administrarlo. Una de las primeras acciones en el proceso de toma de control fue un reconocimiento visual, realizado colectivamente, para conocer de dónde y cómo les llegaba el agua.
La administración burocrática y la tecnocrática: conceptos
En la revisión de la literatura sobre el tema se entrelazan dos perspectivas, una referida al carácter burocrático de la administración (Weber, [1922] 1969): especificación precisa del trabajo a realizar y de las obligaciones, responsabilidades y ámbito de autoridad; un sistema de supervisión y subordinación; uso de documentos escritos; actuación basada en reglamentos; contratación y promoción basada en méritos y experiencia; línea de autoridad o cadena de mando y la otra enfatiza la administración por técnicos. Para esta segunda perspectiva, el aporte teórico es el desarrollado para las fábricas, por Burnham (1962). Este autor señala que tanto las empresas privadas como las del Estado tienen una administración por gerentes (los que poseen los conocimientos técnicos).Tiene especial interés la discusión sobre la necesidad de dicha modalidad aun en el caso del autogobierno de las fábricas (Arvon, 1982; Meister, 1964; Williamson, 1995) —un caso paralelo al autogobierno de los sistemas de riego y la importancia del gerente técnico—.
La necesidad de burocracia y tecnocracia en la administración de la gran irrigación tiene relevancia teórica desde la perspectiva de la "hipótesis hidráulica" de Wittfogel ([1957] 1966), que propone que la gran irrigación y el surgimiento de una burocracia van de la mano, la burocracia hidráulica da origen al Estado hidráulico y la sociedad carece de controles sobre la burocracia (Steward, 1978).Vaidyanathan (1999:25), en la misma tónica, señala que en los grandes sistemas de riego tienen un lugar central las formas de contratación y de control sobre la burocracia, para evitar que el rol que juegan los administradores vaya más allá de sus funciones técnicas y administrativas, al incluir las de toma y ejecución de políticas, impidiendo llegar a una situación donde "el ingeniero es un gobernante de hombres", como describió Alfred Deakin (citado en Worster, 1985:151) a partir de sus viajes a la India en 1890 y 1891. El control sobre la burocracia y tecnocracia es fundamental (por ejemplo, Villoria, 2002), y en su momento Wittfogel insistió en que la administración de los grandes sistemas de riego de Estados Unidos y Australia estaban en manos de una burocracia controlada (Worster, 1985:49, 346 nota 1).
Gobierno y administración de sistemas de riego: metodología e implicaciones de la centralización o descentralización5 del gobierno sobre la administración
Iniciamos con la propuesta de una tipología basada en la administración, que a su vez considera la presencia o ausencia de burocracia y tecnocracia. Esta propuesta fue la base para la revisión de bibliografía y estudios de caso sobre la presencia o ausencia de burocracia y tecnocracia en la administración, y encontramos que se plantea la existencia de un requerimiento de burocracia y tecnocracia relacionadas con el tamaño (y complejidad) del sistema de riego.
Por lo tanto, hay un límite a la capacidad de los regantes de administración no burocrática y no tecnocrática, que se relaciona causalmente con el tamaño (y complejidad) del sistema de riego; cuando se rebasan ciertos tamaños necesariamente debe haber una administración burocrática y tecnocrática.
Se pretendió documentar con algunos casos los límites en tamaño de sistema de riego a una administración no burocrática/ no tecnocrática —en la literatura se refiere a la necesidad de una administración burocrática y tecnocrática para sistemas, a partir de una superficie de riego de dos mil o tres mil hectáreas—.
Para documentar empíricamente los límites a una administración no burocrática/no tecnocrática se propuso revisar de forma sistemática la presencia y perfil del personal contratado —o su ausencia en la administración de sistemas de riego y documentar el tamaño de éstos—. Para ello, retomamos la propuesta de medición de tamaño de Hunt ([1988] 1997): superficie regada,6 así como su definición de sistema de riego: "Un sistema de riego por canales se compone de: a) una bocatoma que desvía el agua de su curso natural cuesta abajo y b) las obras de control subsecuentes (canales, compuertas, campos) que guían el agua a las plantas cultivadas, hasta que esta agua es absorbida por la tierra o fluye fuera del alcance de las obras de control." (Hunt, [1988] 1997:192).
Lo primero que encontramos fue que un sistema de riego no coincide necesariamente con una institución de regantes. El tramo de gobierno puede ser más amplio: el área de comando de una presa o, también, en un sistema de riego puede estar subdividido. Además, los tramos de gobierno pueden ser de una cuenca (sin presa de almacenamiento).
El gobierno se puede centralizar, tomando como espacio hidráulico toda el área de comando de la presa, o puede subdividirse entre presa, conducción de la presa a cada bocatoma y sistema de riego. Conviene tener claro que en la definición de sistema de riego las presas de almacenamiento no se consideran como parte de él, motivo de controversia entre Price (1994) y Hunt (1994). La definición de sistema de riego, desde la perspectiva de manejo de obra hidráulica es insuficiente; los sistemas de riego, situados aguas abajo de la presa que toman agua del río, de hecho dependen de la presa. Según Vaidyanathan (1985, 1999), en estos casos hay una centralización técnica y, por lo tanto, aunque el gobierno esté descentralizado, hay una dependencia de la toma de decisiones respecto de la presa.
Los estudios de caso frecuentemente denominan como sistema de riego el área de comando de la presa, aunque en otros casos dicha denominación se hace a partir de la bocatoma, aunque haya una presa. La definición diferente de sistema de riego tiene que ver, la mayoría de la veces, no con la infraestructura, sino con los límites de la organización.
El gobierno de un sistema de riego puede estar subdividido. Esta característica del gobierno tradicional por regantes minifundistas ha sido señalada por muchos investigadores. La subdivisión del gobierno de un sistema de riego ha recibido las denominaciones de niveles organizativos, organizaciones anidadas (Pradhan, 1989:25-30, 72; Yoder, 1994a:66-68, 87 y 1994b:15-19; Ostrom, 1990:90, 101-102; Palerm et al., 1997, 2000; Pimentel et al., 2000) y también federación de asociaciones (Svendsen y Nott, 1999).
Los niveles organizativos están estrechamente correlacionados con los de operación del sistema, y corresponden a ámbitos de competencia no jerárquicos. Por ejemplo, Yoder señala que existen niveles organizativos paralelos a los de operación del sistema, y que la estructura organizativa más común es aquella en que los agrupamientos coincidan con los niveles de operación del sistema de riego (Yoder 1994a:67 y para México: Palerm et al., 1997, 2000; Pimentel et al., 2000).
A partir del nivel organizativo más bajo, señala Yoder (1994a:67), se asignan (por elección o rotación) los cargos necesarios para él; por ejemplo, una comunidad campesina. Para los siguientes, existen mecanismos para estar representados en cada nivel sucesivo; por ejemplo a la comunidad: un ramal compartido por varias comunidades cuenta con una asamblea compuesta por las autoridades del agua de cada una y un comité conformado por regantes nombrados por la asamblea (por elección o rotación), y así sucesivamente.
Representado como organigrama asemeja una organización jerárquica, sin embargo, hay cuando menos una diferencia radical: cada nivel tiene competencia y autoridad sobre el nivel de operación correspondiente, de tal manera que el comité directivo del ramal no tiene ni competencia ni autoridad en el de comunidad. Así, por ejemplo, la responsabilidad de limpias de los canales de una comunidad es de la competencia y autoridad de ella; mientras que la limpia del canal que comparten varias comunidades está repartida por tramos a cada comunidad beneficiaria y cada una, y no los regantes individuales, es la responsable. El comité directivo correspondiente al canal multicomunitario sanciona a la comunidad y no a los regantes individuales.
El gobierno y la administración por los mismos regantes, según una estrategia de niveles organizativos, puede abarcar espacios hidráulicos amplios, pero que carecen de una obra hidráulica en común (un sistema de riego o presa). No se ha prestado la atención suficiente a estos casos, dado que no son pertinentes para el debate en torno a la "hipótesis hidráulica": la repercusión de la gran irrigación sobre la organización social. No obstante, estos casos muestran la capacidad y estrategias de autogobierno y administración no burocrática y no tecnocrática. El estudio de Lansing (1991) sobre una cuenca en Bali es un caso ejemplar; el conjunto coordinado abarca unas 8 600 hectáreas de riego, pero los sistemas de riego individuales riegan entre 30 y 150 hectáreas (Lansing, 1991:42, 46, 118-119).
En conclusión, al observar comparativamente el tramo de gobierno y el tipo de administración para sistemas de riego, áreas de comando de una presa y tramos de una cuenca (sin presa), encontramos que la centralización o descentralización del gobierno tiene implicaciones sobre la capacidad de administración no burocrática/no tecnocrática. Existe una interrelación entre gobierno y administración cuando la centralización/descentralización del gobierno del agua exagera o disminuye el carácter burocrático de la administración y la necesidad de personal profesional. La descentralización del gobierno puede verse como una estrategia para evitar una administración burocrática/tecnocrática, que está presente para sistemas de riego, área de comando de presas y tramos de cuenca.
Casos: tamaño de sistemas de riego y caracterización de la administración
En los estudios de caso, es bastante evidente el número creciente de personal contratado correlacionado con el tamaño del sistema de riego. No obstante que hay aumento del personal contratado, el proceso de burocratización (una organización jerárquica del personal) se matiza cuando el supervisor directo de los canaleros es un regante (como en los canales Moncada y Lemoore), y cuando hay un solo canalero (como en el Nexapa); en estos tres casos, con superficies regadas de 7 mil, 13 600 y 9 100 hectáreas respectivamente, tal posibilidad está dada por la subdivisión o descentralización del gobierno y la administración. En sistemas más grandes, burocráticos (pero sin personal profesional), la burocratización es menor gracias a la descentralización, tal es el caso de la Acequia Real del Júcar. Evidentemente, puede haber sistemas de riego pequeños muy burocráticos y tecnocráticos, el cuestionamiento es si pueden existir sistemas medianos no burocráticos/no tecnocráticos.
El sistema de riego del canal Moncada (España), ejemplifica un caso en que la administración es encabezada por un regante, y apenas se puede afirmar que ésta tenga un carácter burocrático. La Acequia Real de Moncada, con siete mil hectáreas regadas, y otros sistemas de riego de la huerta de Valencia con superficies de riego que fluctúan entre 500 mil y 3 mil hectáreas, y con predominio de minifundismo (menos de una hectárea por usuario); la asamblea de regantes elige una junta de gobierno integrada por cuatro a ocho miembros, que representan a los usuarios de un canal secundario o una zona del área de servicio. La junta la preside el síndico, electo por la asamblea entre los regantes; es el encargado de la distribución del agua, apoyado por personal contratado, que no deben ser regantes: los guardas. En caso de sequía, el personal se incrementa al contratar a los atandadores, que son regantes nombrados por y para cada canal secundario o zona de servicio. El secretario de la organización de regantes es un puesto pagado. Como personal especializado contratan el servicio parcial de un abogado (Maass y Anderson, [1978] 1986:20, 22, 25, 44).
El sistema de riego del canal Lemoore (Estados Unidos), ejemplifica un caso en que la administración es encabezada por un regante, y apenas se puede afirmar que tenga un carácter burocrático. El sistema de riego del canal Lemoore tiene su presa derivadora sobre el río Kings, riega 13 600 hectáreas y el tamaño de la propiedad no corresponde a un minifundio. El comité directivo del canal Lemoore sólo administra la presa derivadora y canal general (se excluyen los canales secundarios). El presidente de la mesa directiva es también el encargado de supervisar y coordinar las actividades del personal contratado: dos canaleros y un operador de compuerta y de la presa derivadora (Maass y Anderson, [1978] 1986:196-197). No hay datos sobre personal de los canales secundarios, pero debido al tamaño de las unidades de explotación, probablemente no se incrementa mucho.
El sistema de riego del canal Nexapa (México), ejemplifica un caso en que hay personal contratado, pero no hay burocracia, ni tecnocracia. El sistema de riego del Nexapa inicia en la presa derivadora Echeverría, sobre el río Atoyac; se conduce el agua por un canal de 6 398 metros de longitud y un túnel de 4 724, para verter el agua al río Nexapa; a su vez, 12 presas derivadoras levantan el agua del Atoyac. La superficie regada es de aproximadamente 9 100 hectáreas, distribuida entre unas 30 comunidades y 5 400 usuarios.
Cada comunidad elige un juez de aguas para distribuir el agua, un puesto rotativo y honorífico, además los regantes de cada campo de la comunidad eligen entre ellos a una persona (llamada comisionado), para apoyar al juez de aguas.
Las comunidades sobre un canal general (que parte de una presa derivadora sobre el río Nexapa) están organizadas en una junta de aguas con representación de cada una (y propiedad privada); la junta de aguas contrata al canalero (llamado atopile) en el canal Champusco. La propuesta de canalero la hace por turno cada una de las comunidades, y el atopile se cambia cada año, es una persona de la localidad y puede ser un regante.
Para el gobierno de la presa derivadora Echeverría y el canal y túnel de Portezuelo existe otra organización (llamada Comité de Vigilancia de los ríos), con representación de cada canal general sobre el río Nexapa. Los representantes seleccionan un comité directivo compuesto por tres miembros: uno de las presas de la parte alta, otro de la parte media y el tercero de la baja. El Comité de Vigilancia organiza dos o tres veces al año el mantenimiento del canal y presa de Portezuelo, que moviliza a cientos de regantes. El único personal que contrata el Comité de Vigilancia son dos rejeros, que están encargados de limpiar la basura que atrapa una reja colocada a la entrada del túnel Portezuelo; sin embargo, recurren a los servicios de los aforadores de la Comisión Nacional del Agua, para ajustar la entrada de agua a cada presa derivadora sobre el río Nexapa (Rodríguez, 1998, 2000).
La administración no está burocratizada, debido a que cada comunidad (son 30), cada canal general (son 12) y la obra de cabecera: presa derivadora Valsequillo y el canal y túnel de Portezuelo se gobiernan y administran de manera separada. Pero un cálculo aproximado del personal contratado y honorífico, involucrado en la operación, suma por lo menos 42 personas.
El sistema de riego Acequia Real del Júcar ejemplifica una administración burocrática, pero sin tecnocracia. La Acequia Real del Júcar riega 20 mil hectáreas que pertenecen a 35 mil regantes, distribuidos en 20 pueblos. El sistema de riego tiene su bocatoma sobre el río Júcar. La operación del canal general está a cargo de un acequiero mayor, que coordina a su vez a un subacequiero mayor y diez guardas. Debido a que cada comunidad (término municipal) tiene su propio gobierno, (la junta general local) que contrata a su personal, el acequiero no tiene una línea de mando jerárquica con el personal contratado por las comunidades. En cada comunidad hay un celador y entre dos y diez regadores, según la superficie regada. En la acequia, la cifra total de personal contratado para la operación es de 150 personas. El personal de operación permanece décadas en el mismo cargo y los puestos son ocupados por regantes o los hijos de ellos; el personal en los puestos de mayor responsabilidad se inició en alguno en la misma acequia.
No obstante que la administración de la Acequia Real del Júcar se puede caracterizar como burocrática, al contar con un cuerpo de personal contratado y organizado jerárquicamente, el conocimiento que despliega dicho personal es local, y se forma en el trabajo, es decir, no hay personal profesional especializado en la distribución del agua. Sin embargo, en otros aspectos de la administración encontramos más personal contratado, por ejemplo profesionales: secretario-depositario, una secretaria, tres archivistas, un contador, tres recaudadores, un ingeniero agrónomo (Pimentel Equihua, 2004).
Sistemas más grandes tienen una burocracia. El sistema de riego Distrito de Riego Fresno (Estados Unidos), que deriva agua del río Kings, riega una superficie de 96 mil hectáreas; además del tamaño del sistema no hay subdivisiones del gobierno, y la mesa directiva contrata a dos watermasters, 39 canaleros, una cuadrilla de mantenimiento, personal profesional y de oficina (Maass y Anderson, [1978] 1986:175, 179, 182).
En el Distrito de Riego Chianan (Taiwán), con una superficie de riego de 78 113 hectáreas, y comprende tanto el área de comando de dos presas interconectadas, que riega 57 mil hectáreas, como varios sistemas independientes; hay una centralización que consiste en gobernar y administrar como una unidad un espacio hidráulico. El personal contratado suma 678 empleados (Hunt, [1988] 1997; Lam, 1996; Levine y Barker, 2000). Probablemente el mayor número relativo de personal en Chianan, en comparación con el Distrito de Riego Fresno, se debe a la situación de minifundio en Taiwán.
Conclusiones
Hemos mostrado que una tipología de administración permite destacar características peculiares, que no pueden analizarse desde una tipología de gobierno de sistemas de riego.
Analizamos que la diferenciación entre irrigación pequeña y grande se puede explicar por las características de la administración.
Expusimos que la descentralización del gobierno es una estrategia para evitar la administración burocrática y tecnocrática, o que disminuye estos rasgos; que es posible una administración no tecnocrática/no burocrática, en sistemas mayores a dos mil o tres mil hectáreas.
También, que es posible la administración no tecnocrática en sistemas de riego de 10 y 20 mil hectáreas, y que es posible la administración no burocrática en sistemas que tienen diez mil hectáreas.
Hemos propuesto que, no obstante estrategias de descentralización, aparentemente hay límites a una administración no burocrática/no tecnocrática. Aunque, como señala Sengupta (1993:10) la gran irrigación por canales permite una administración centralizada, lo que facilita el control burocrático; en contraste con las pequeñas obras de riego, donde un manejo centralizado se dificulta y la administración burocrática no es eficiente o viable, por razones de costo y requerimientos de personal.
Proponemos que el análisis sobre los aspectos de administración es relevante para las políticas de transferencia, y para la organización del gobierno y administración de cuencas. Se debe considerar que la forma preferente de administración lleva a una selección de gobierno (descentralizado/centralizado).
Sugerimos que es necesaria una exploración sistemática de las ventajas y desventajas de los tipos de administración, de las preferencias de los regantes, de la construcción y transmisión del conocimiento local, de la capacidad de control sobre la burocracia y tecnocracia, de los factores distintos al tamaño que permiten una administración no burocrática/no tecnocrática en espacios hidráulicos, además del tamaño.
La transferencia de sistemas de riego y el impulso de programas para modernizarlos para que ahorren agua, deja claro que debemos afinar el análisis de su organización social, ya no son suficientes las categorías de autogobierno, especialmente aquellas que establecen una dicotomía Estado/regantes. Debe ampliarse también el análisis de la administración.
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* Agradezco a los árbitros anónimos y a la doctora Sonia Dávila por su lectura crítica a versiones anteriores de este artículo.
1 Aunque, según la página de información del Bureau of Reclamation (http://www.usbr.gov/dataweb/html/columbia.html), las tres presas son manejadas por el Bureau of Reclamation, y hay tres distritos de riego autogobernados: Quincy, East y South.
2 El caso de las asociaciones de Taiwán son dudosamente gobernadas por los mismos regantes (Baland y Platteau, 1996).
3 Una temática central del libro de Worster (1985) es el carácter tecnocrático de la administración de los grandes sistemas de riego. Por ejemplo, se repiten las siguientes palabras clave: experts, technocrats, expertise, hired managerial experts, more professional local water management, managerial sophistication, professional staff (pp. 64, 142-143, 152, 201, 203204, 215, 282, 310).
4 La perspectiva de una autogestión efectiva no es descabellada, tal ha sido el caso para las comunidades de regantes en España, como consta en el recuento de la legislación española sobre aguas desde 1866, por un abogado especialista: Juan Antonio Bolea Foradada (1998).
5 "[...] centralización en ciencia política, es la distribución de la autoridad al interior de un sistema delimitado, tal una administración o burocracia gubernamental, por ello, es más lógico que centralización/descentralización corresponda a la variación en la organización interna: el grado en que los roles del regadío estén jerárquicamente configurados y la autoridad sobre el desempeño de tareas esté concentrado." (Kelly, 1983:883).
6 Hunt ([1988] 1997) señala varias posibilidades de medición de tamaño, incluyendo complejidad, sin embargo se queda con la de superficie regada, dado que es un dato usualmente reportado sin ambigüedad de interpretación, a diferencia de otras mediciones posibles.