Artículos
Diversificación institucional y educación superior en Baja California en 2000
Patricia Moctezuma Hernández*
* Profesora titular en la Facultad de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Autónoma de Baja California (UABC); es investigadora nacional y becaria al desempeño académico de esta institución. Se agradece el apoyo financiero de UABC y Sistema de Investigación del Mar de Cortés (SIMAC). Correo electrónico: moctezuma@uabc.mx
Recibido en junio de 2004
Revisado en enero de 2005
Resumen
Este artículo aborda la diversificación del Sistema Estatal de Educación Superior (SEES) de Baja California, según la especialización económica regional existente y el proceso histórico de su conformación. El estudio concluye que la percepción de los usuarios sobre la educación superior es obra más bien de los esfuerzos individuales de las instituciones, que de la coordinación estatal, debido a que la opinión de los distintos actores sobre la definición de la política gubernamental es limitada.
Para llegar a esta conclusión, se efectuó una evaluación del SEES mediante una encuesta a estudiantes, y entrevistas a rectores y directores de las diferentes instituciones de educación superior (IES), de la entidad, durante el primer trimestre de 2000. Los criterios utilizados fueron la equidad y calidad.
Palabras clave: diversificación, evaluación, educación superior, equidad, calidad, Baja California.
Abstract
This article talks about the diversification of the Higher Education State System (SEES, in its Spanish initials) of Baja California, according to the current regional economical specialization, and the historical process of its integration. The study concludes that the institutions efforts alone are the ones which shape the users point of view about higher education, rather than the state coordination. This is because the opinion of the different actors about the definition of the governmental policy is restricted.
In order to arrive to the above mentioned conclusion, a SEES evaluation was done, through a survey among students; and interviews to presidents and directors of different state higher education institutions (IES, in its Spanish initials), the first quarter of 2000.The criteria used were equity and quality.
Key words: diversification, evaluation, higher education, equity, quality, Baja California.
Introducción
Los procesos de descentralización, diversificación institucional y diferenciación funcional del Sistema de Educación Superior (SES), han sido concomitantes de la consolidación del sistema federal mexicano. En consecuencia, la disminución del peso del Estado en la economía y el ascenso de las tendencias descentralizadoras ha propiciado el establecimiento de bases para la construcción de sistemas estatales de administración de la educación superior, mediante estrategias de coordinación de los diversos esquemas de gestión pública. Sin embargo, esto ha obligado a revisar el marco jurídico que rige el SES, tanto en el plano valorativo como en el operativo, a través de las políticas educativas vinculadas al crecimiento económico y a la satisfacción de las necesidades sociales de las entidades federativas.
Como resultado de las reformas del Estado, los procesos de descentralización ocurridos durante la última década en México han implicado el replanteamiento y redimensionamiento de la función administrativa de los gobiernos estatales en el ámbito educativo, en virtud de la responsabilidad que éstos han debido asumir para diseñar una política educativa que equilibre los intereses federales con los estatales, tomando en cuenta el desarrollo económico, político y social diferenciado. Sin embargo, para integrar el servicio educativo a nivel superior, de manera racional y equitativa, ha sido necesario construir un marco normativo de coordinación estatal adecuado a la diversificación y diferenciación institucional, y que a su vez responda a la especialización económica y social y a la vocación regional y sectorial.
La relevancia de establecer un sistema diversificado de educación superior sólo se justifica si los resultados satisfacen las demandas sociales por el servicio. Esto implica que la instancia reguladora y coordinadora deberá generar planes para que las instituciones operen eficientemente, de acuerdo con la naturaleza de su función y con la especialización de sus programas académicos. En contra-parte, deben existir los mecanismos de evaluación y control de éstos, a partir de los criterios de equidad de acceso, calidad y pertinencia. Actualmente la educación superior en Baja California está muy diversificada, lo que se refleja en la diferenciación de los subsistemas que la componen, tanto en los aspectos administrativos y funcional como en la especialización académica, de acuerdo con la forma en que se vinculan con su entorno social y productivo.
Desde una visión de competitividad sistémica (Meyer-Stamer, 2002:15), la propuesta de un modelo de coordinación y administración del SEES de Baja California considera el ámbito administrativo del subsistema de cada tipo de organización, y reconoce la diferenciación y especialización institucional de la demanda que cada uno atiende. Aunque el origen público o privado de la inversión puede explicar el comportamiento del sistema, es necesario además entender los modelos institucionales en que se desenvuelve. Ello permitiría explicar por qué los sistemas de control y evaluación de la calidad académico administrativa en los diversos centros surgen a partir de los criterios de las redes en que se articulan (Altbach, 1995:55), y adaptan sus procesos a los criterios legales y financieros de las diversas instancias de gobierno y organismos de acreditación académica.
Este artículo versa sobre la diversificación del SEES de Baja California, de acuerdo con la especialización económica regional existente y el proceso histórico de su conformación. Concluye que la percepción de los usuarios sobre la educación superior es obra más bien de los esfuerzos individuales de las instituciones, que de la coordinación estatal, debido a la ausencia de un enfoque de gestión pública que considere de manera integral la opinión de los distintos autores sobre la definición de la política gubernamental.
El proceso de diversificación del SEES de Baja California
Existe un intenso debate internacional acerca del rumbo que deben tomar los SEES, tanto en los países desarrollados como en aquellos en vías de serlo. Si bien la diversificación institucional se ha convertido en un elemento fundamental de análisis, en México la polémica permanente es si son factibles reformas en el ámbito del SEES, a partir del aprovechamiento de la infraestructura educativa y productiva existente o si se requieren cambios radicales y estructurales regionales y locales (Moctezuma, 2003).
El avance en la educación, ciencia y tecnología y su enseñanza, difusión y aplicación permite mejorar las condiciones de producción y distribución en calidad y eficiencia de los bienes y servicios. La organización regional de un sistema competitivamente endógeno, con base en el desarrollo de sus recursos estratégicos, implica mejorar los mecanismos de coordinación institucional entre industrias, empresas, gobiernos e institutos de investigación y educación superior (IIES). El crecimiento económico de Baja California y la evolución de las empresas hacia esquemas tecnológicos más sofisticados ha cambiado la demanda de recursos humanos, ahora necesita técnicos y profesionales, principalmente.
Al principio, la industria maquiladora requería habilidades para el ensamblaje, ahora necesita gente para el manejo de técnicas e instrumentos de precisión y alta tecnología. La existencia de una fuerza de trabajo de calidad y altamente calificada es consecuencia de la gran presencia de empresas mundiales. La repercusión de esto sobre la orientación de la oferta de educación técnica y superior del estado ha sido tan grande, que se ha orientado cada vez más a la formación de recursos humanos con capacidad técnica y gerencial para actividades relacionadas con la industria maquiladora, pues se les identifica como desarrolladores de prácticas globales a escala local, y por tanto, endogenizadores comunitarios potenciales de lógicas mundiales de crecimiento (Vargas, 1999). Esto ha permitido conformar un marco estatal de planeación, para prever la necesidad de nuevas instituciones formadoras de profesionistas de nivel superior, que satisfagan el perfil de demanda de trabajo de alta calidad que va configurando la creciente complementación del sistema productivo de Baja California con el de California en Estados Unidos (Mungaray, Moctezuma y Varela, 2001:1038).
El antecedente del sistema educativo en Baja California está en el decreto del Congreso de la Unión del 31 de diciembre de 1951, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 16 de enero de 1952, durante el periodo presidencial de Adolfo Ruiz Cortines (Miranda, 1983:602).También se sustenta en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, en su capítulo II, donde se señalan las dependencias que conformarían la administración pública, constituida por una secretaría general, quince organismos gubernamentales y un consejo formado por el gobernador y los titulares de las dependencias. En este marco administrativo, casi en paralelo con el inicio de la educación superior, en 1959 se creó la Dirección General de Educación Pública, sustituyendo a la Dirección de Acción Cívica y Cultural, instituida en 1953 y a la que en 1955 el gobierno federal le asignara patrimonio propio, a través de bienes inmuebles para el funcionamiento del sistema educativo estatal.
Al constituirse Baja California en estado, surge la Universidad Autónoma de Baja California (UABC), como un proyecto importante del licenciado Braulio Maldonado Sandez, primer gobernador constitucional, incluido en el plan de trabajo dado a conocer durante su toma de protesta como candidato en 1953, pues en el último de sus 20 puntos básicos se refirió a la necesaria "creación de la universidad fronteriza de Baja California, así como de centros culturales como bibliotecas, museos y salas de exposición" (Maldonado, 1993).
Definida como una institución de servicio público, descentralizada de la administración pública del estado y con plena capacidad jurídica, se envió el anteproyecto de Ley Orgánica de la UABC a la II legislatura constitucional del estado para su aprobación; se promulgó el 28 de febrero de 1957. Esta fundación significó el punto de partida para la institucionalización de un sistema de educación superior en la entidad, orientado a brindar una perspectiva más amplia y solidaria con el esfuerzo de las escuelas normales existentes, encaminadas a formar profesores de educación básica para atender la creciente demanda de ese nivel educativo, derivado de un crecimiento demográfico sin precedente en la entidad. Durante los años cincuenta la población del estado se incrementó en 14.2 por ciento, al crecer a una tasa anual de 8.7 por ciento, muy superior a la media fronteriza que fue de 3.6 por ciento (Estrella, 1994:146). La tarea emprendida por Maldonado fue congruente con la política educativa nacional del presidente Ruiz Cortines, de aumentar y mejorar el número de escuelas y el profesorado, mantener el impulso a la alfabetización, promover las instituciones de educación superior, tecnológica y universitaria y mejorar la educación especial, agrícola e industrial (Solana, Cardiel y Bolaños, 1997).
Dos elementos explican que la UABC surgiera descentralizada, con unidades académicas en Tijuana, Ensenada y Mexicali. El primero es que el Instituto de Ciencias y Artes de Mexicali, creado en 1953 y renombrado en 1956 como Instituto de Ciencias y Artes del Estado (ICAE), no se transformó en universidad, como ocurrió en otros estados de la república. El segundo se refiere a que la universidad tenía que surgir descentralizada, para responder a las necesidades de las subregiones que integran el estado, y así cohesionar la endeble estabilidad política de un estado joven y diverso. Esto debido a su consolidación reciente y al crecimiento relativamente homogéneo de sus tres ciudades principales (Castrejón y Pérez, 1997:73).
Además de las condiciones propias del estado, que propiciaron la creación de la universidad, en el contexto nacional y en congruencia con las políticas de desconcentración y federalización de la educación superior de los presidentes Ruiz Cortines y López Mateos, doce de las actuales treinta y nueve universidades públicas (31 por ciento), se crearon en la década de 1950 a 1960. Este fue el periodo de mayor crecimiento de las universidades públicas estatales en la historia de la educación superior mexicana. Durante estos diez años, en la zona fronteriza se crearon las universidades autónomas de Chihuahua (1954), Tamaulipas (1956), Coahuila (1957), Baja California (1957) y el Instituto Tecnológico de Sonora (1955), como institución universitaria autónoma. Años antes se había creado la Universidad Autónoma de Nuevo León (1933) y la Universidad de Sonora (1942). Con ello, cada estado de la región fronteriza contaba al menos con una universidad.
Durante el mandato de Adolfo López Mateos (1958-1964) se buscó la unificación del sistema, pero a la vez se evitó su uniformidad y centralización. En consecuencia, se reconoció la heterogeneidad de las organizaciones que ofrecen servicios educativos de nivel superior y la gradualidad de conformación del sistema regional. Por otra parte, la intención explícita de evitar la uniformidad del sistema, tuvo poca repercusión en las universidades públicas estatales, ya que siguen patrones similares a los de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), tanto en la oferta de pro-gramas como en las estructuras académico administrativas, organizadas en facultades y escuelas (Torres Coto, 1991:25).
Como resultado de las normas implantadas para estimular la desconcentración de la educación superior mexicana, la matrícula de la licenciatura en la frontera norte del país pasó de 11 por ciento del total nacional en 1960, a 14.7 en 1970. Por su parte, Baja California contaba con 3.5 por ciento de la matrícula de la región y la UABC con 2.4. Como indicativo de su vocación, concentraba 14.8 por ciento de matrícula fronteriza en ciencias naturales y exactas. En el estado, se había consolidado como la más importante, pues en 1970 tenía 68.8 por ciento de la matrícula y 68.7 de la oferta de los programas de licenciatura, coexistiendo con el Centro de Enseñanza Técnica y Superior (CETYS), de Mexicali. En esta década, la UABC diversificó su oferta educativa a once programas de licenciatura; reunía la totalidad de ella en ciencias agropecuarias, naturales y exactas, y compartía el mercado en las ciencias sociales y administrativas e ingeniería y tecnología.
En la época del presidente Gustavo Díaz Ordaz aparecen los criterios de racionalidad, ante la necesidad de una reforma educativa orientada a reconsiderar las formas de financiamiento de la educación superior. Los argumentos son los costos crecientes, y la necesidad de un reordenamiento público en las relaciones entre gobierno y universidad. El gobierno pagó un alto precio, que incluyó la desestabilización del sistema político en su conjunto, después de su actuación violenta contra la universidad, en 1968 (Clark, 1991). Este cambio en las relaciones entre gobierno y sociedad da lugar a un proceso nacional de masificación de la matrícula, que en Baja California se atiende a través del crecimiento de la universidad pública y de la oferta particular de educación superior, pero también de la diversificación del sistema con la creación del Instituto Tecnológico de Tijuana (1971) y el Instituto Tecnológico de Mexicali (1981). Para 1980, la UABC es beneficiaria de la mayor parte de los recursos públicos y atiende 80 por ciento de la matrícula de educación superior del estado, aunque las IES aumentaron de dos a cinco durante la década (Mungaray, Sánchez y Moctezuma, 1997:482).
Con las reformas administrativas promovidas por el gobernador Roberto de la Madrid Romandía se aprueba una nueva ley orgánica del Poder Ejecutivo, mediante la cual se crea la Secretaría de Educación y Bienestar Social (SEBS). Ésta coordina los servicios educativos, recreativos y de bienestar social a través de cuatro direcciones: Educación, Previsión Social, Asuntos Culturales y Asuntos Deportivos. Además, como resultado de la reforma administrativa federal impulsada por el presidente José López Portillo en 1978, se instaura la delegación federal de la Secretaría de Educación Pública, como parte del proceso de descentralización administrativa de las funciones públicas. Paralelamente, en 1978, con la aprobación de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, se generó el marco jurídico normativo para promover y coordinar acciones que vincularan la planeación institucional e interinstitucional, con los lineamientos y prioridades del progreso nacional. De acuerdo con este marco, en Baja California se requería operar programas, proyectos y acciones coordinadas para consolidar y mejorar la educación superior. Sin embargo, fue hasta 1986 cuando se publicó en el periódico oficial del Poder Legislativo local la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Baja California, donde se redefinen las competencias de la Secretaría de Educación y Bienestar Social, para diseñar y formular los programas relativos a la educación, cultura, ciencia, tecnología, deportes, recreación y bienestar social, y elaborar e iniciar acuerdos de concertación con los sectores social y privado para hacerlo. Además para crear, impartir, vigilar y evaluar los servicios educativos a cargo del gobierno del estado; otorgar becas, registrar y controlar el ejercicio profesional, y vigilar el establecimiento de colegios y asociaciones profesionales.
La diversificación actual del SEES
En 1992 fue publicada la Ley de Educación del Estado, que deroga la ley de 1975. En 1995 se publicó el reglamento interno de la Secretaría de Educación y Bienestar Social, que en su artículo 15 define las responsabilidades del Departamento de Educación Superior, las cuales consisten en: 1) organizar y controlar técnica y administrativamente a las escuelas de educación superior, oficiales y particulares; 2) coordinar sus actividades con otras dependencias y organismos que impartan el mismo grado de enseñanza en el estado y 3) organizar, controlar y emprender actividades de investigación e información que mejoren continuamente los efectos del proceso de enseñanza aprendizaje sobre la vida social y familiar.
Con base en este marco normativo y otros federales, en Baja California coexisten instituciones representativas de la diferenciación institucional que caracteriza al país en materia de culturas organizacionales y modelos educativos, tanto a nivel medio superior como superior. La educación técnica que imparten los centros de Capacitación para el Trabajo Industrial (CECATI), forma parte de un sistema de enseñanza orientado a satisfacer las necesidades de la comunidad empresarial. Por otra parte, los bachilleratos técnicos que capacitan a los jóvenes para el trabajo calificado como parte del plan normal de estudios, incluyen a los planteles del Colegio de Bachilleres de Baja California (COBACH), Centro de Bachillerato Tecnológico Industrial y de Servicios (CBTIS), Centro de Estudios Tecnológicos, Industriales y de Servicios (CETIS) y más recientemente, del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP).
Según la visión prevaleciente en la región binacional, existen cuatro tipos de vinculación entre la educación y el sector productivo, con diferentes propósitos y gran potencial de mejora y crecimiento: la de formación profesional, de investigación, de servicio social y de educación continua. La primera tiene que ver con la clásica función de docencia, que identifica necesidades de formación empresarial en el mercado, y prepara escolarizadamente a los jóvenes para incorporarse, en el mediano plazo, a las actividades económicas. La segunda se refiere a la colaboración entre instituciones educativas y empresas para la creación de aplicaciones o mejoras que pueden llevar a innovaciones en productos y procesos. La tercera se relaciona con la función de servicio social, que todo alumno de educación superior debe realizar a favor de los sectores menos favorecidos. Normalmente se trata de propiciar aprendizajes significativos en los estudiantes, a partir de la cooperación solidaria para resolver problemas de la comunidad. Por último, la educación continua está relacionada con los servicios de capacitación y actualización permanente que requieren los empresarios y trabajadores de las compañías, por los cuales están dispuestos a pagar. Como el SEES de Baja California se ha construido tanto al interior como al exterior de la región, cada institución ha instrumentado su modelo de organización y privilegiado alguna de las áreas mencionadas (véase cuadro 1), según el subsistema al que pertenece y su disponibilidad de recursos y relaciones.
A nivel superior, la UABC opera como organismo descentralizado con la figura de universidad pública estatal con su propia ley orgánica; decide y define sus estatutos y reglamentos internos, y se organiza por escuelas y facultades en las áreas académicas con modelos rígidos y semiflexibles. Su desempeño académico y financiero lo evalúa más la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) de la Secretaría de Educación Pública (SEP), en la ciudad de México, que alguna instancia local. Los institutos y marginalmente las escuelas y facultades son las instancias que atienden principalmente la vinculación que implique creación de aplicaciones o transferencia de tecnología. Sin embargo, son las facultades fundamentalmente las que carecen de tradición o experiencia en investigación, las que se dedican masivamente a la formación profesional a través de la docencia, la promoción de la educación continua y, con menor eficacia, la supervisión de estudiantes en servicio social o en prácticas profesionales. Una reforma reciente ha hecho hincapié en distinguir entre los elementos de formación básica y profesional, con el fin de que el mismo proceso formativo se vincule cada vez más con experiencias exitosas del mundo del trabajo, a través de un servicio social más eficaz y más prácticas profesionales y que ambos tengan valor curricular.
Los centros de investigación pública dependientes del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) en Baja California son el Centro de Investigación Científica y de Estudios Superiores de Ensenada (CICESE), en ciencias naturales y exactas y El Colegio de la Frontera Norte (COLEF), en ciencias sociales. Ambos están organizados con base en los criterios de calidad y competencia más exigentes del sistema. En ellos se concentra una gran cantidad de personal científico muy calificado que se dedica a la investigación básica o aplicada localmente, con base en parámetros internacionales. Este tipo de instituciones se constituyen como órganos desconcentrados, que dependen de directrices nacionales supervisadas y aprobadas por un órgano intersecretarial con representatividad local o sectorial, según sea el caso. En dichos centros es posible observar el modelo de vinculación más amplio y elaborado a través de proyectos de investigación. Aunque muestran diferencias debido a sus vocaciones científicas, comparten características en cuanto a su orientación para transferir el conocimiento generado en posgrados de alta calidad, convenios de asistencia con las empresas y gobierno y programas de divulgación hacia la sociedad.
El Instituto Tecnológico de Tijuana y el Instituto Tecnológico de Mexicali funcionan como organismos públicos desconcentrados, con normatividad y mecanismos de control centralizados en materia de currículo, contratación de académicos y nombramiento de directivos. Estos organismos se coordinan a través de la Dirección General de Institutos Tecnológicos de la Subsecretaría de Educación e Investigación Tecnológicas (SEIT) de la SEP, en la ciudad de México. En el esquema de los institutos tecnológicos, el modelo de organización sirve para estrechar los lazos de cooperación entre empresa y escuela, para la formación de los alumnos mediante prácticas profesionales, después de cierto avance en los estudios. Este modelo prevalece también en las instituciones particulares maduras, pues la educación vinculada con el mundo del trabajo a través de estancias en las empresas y el impulso de iniciativas emprendedoras le da prestigio social a estas instituciones ante las familias y las empresas de Baja California, porque se piensa que esta vía asegura que el aprendizaje les dará a los estudiantes mejores opciones laborales en el campo profesional.
Tanto la UNAM, a través del Instituto de Astronomía y el Centro de la Materia Condensada, como el Instituto Politécnico Nacional (IPN), por medio del Centro de Investigación de Tecnología Digital (CITEDI), actúan conforme las legislaciones específicas de las instituciones a que pertenecen. Una situación similar presenta la Universidad Pedagógica Nacional, con campus en Tijuana, Ensenada y Mexicali que, con su carácter de organismo desconcentrado, ordena su funcionamiento con base en directrices acordadas en el centro.
Las universidades privadas, por su parte, están regidas por misiones, principios y parámetros de calidad establecidos con base en la competencia de cada uno de los proyectos educativos frente a la sociedad, que buscan articularse con el mercado de trabajo de una manera más flexible. Sin embargo, sus características de diferenciación son amplias, ya que coexisten instituciones de sistemas nacionales como la Universidad Iberoamericana del Noroeste, regida por el estándar que marca su propio sistema, con las privadas regionales de fuerte arraigo como el Centro de Enseñanza Técnica y Superior (CETYS), otras que han ido adquiriendo presencia en el estado como son la Universidad Xochicalco, el Centro Universitario de Tijuana (CUT) y el Tecnológico de Baja California y las locales y de creación reciente que a pesar de los problemas en el diseño de su modelo educativo, muestran crecimiento en su matrícula.
Como parte de los procesos de apertura, el SEES de Baja California ha observado un aumento importante de instituciones privadas de educación superior. Algunas consolidadas de fuerte arraigo regional, como el CETYS y nacionales de presencia regional más reciente como la Universidad Iberoamericana se rigen por parámetros de calidad establecidos con base en la competencia nacional e internacional, y articulan su modelo educativo y sus funciones en fuerte relación con el mundo del trabajo. Sin embargo, en las instituciones nuevas pareciera reinar la improvisación, que si bien resuelve problemas de matrícula a corto plazo, a la larga afectará la credibilidad del mercado, si no se supervisan con criterios justos y de calidad, que las regulen sin inhibir su trabajo. La estructura de toma de decisiones que caracteriza a las instituciones particulares parece estar descentralizada en materia de educación superior.
De reciente creación, la Universidad Tecnológica de Tijuana opera como organismo público descentralizado dependiente del gobierno de Baja California, con personalidad jurídica propia, pero sectorizado e integrado a la Coordinación General de Universidades Tecnológicas, también dependiente de la SESIC, donde se marcan las directrices y se toman las decisiones principales. Se distingue por tener un currículo de dos años orientado a formar técnicos superiores, con una organización que incorpora a empresarios y profesionistas en la toma de decisiones de manera importante. El modelo de vinculación de la Universidad Tecnológica está mucho más condicionado y dirigido por las necesidades de la industria maquiladora. Es quizá el modelo educativo más claramente definido y estructurado en relación con las necesidades de los sectores productivos locales y regionales, pues tiende a ir más de la mano con las vocaciones productivas en torno a las que se organiza el desarrollo industrial. El hecho de que ahora se concentre en la formación de técnicos con la posibilidad de revalidar sus estudios para obtener un título de licenciatura en la UABC, permite articular un modelo de organización enfocado a la formación y el aprendizaje que tiene sus retos principales puestos hacia el futuro.
No obstante todos los esfuerzos para atender la demanda de educación superior y el crecimiento de la matrícula de primer ingreso hasta el año 2000, la capacidad para satisfacer la demanda originada en el nivel medio superior, ha disminuido. Esto significaría que el esfuerzo público para atender las presiones demográficas no ha sido suficiente, tampoco el de permitir la entrada de nuevas IES de inversión privada con reputación de calidad limitada, ha bastado para atender las necesidades de formación y capacitación profesional del estado. Esto confirma la idea de que además de nuevas instituciones, son más importantes las innovaciones organizacionales y los esfuerzos de coordinación del SEES, para atender una necesidad creciente.
Al ahondar más en un análisis para medir el cambio que provoca el incremento de las IES en la atención de la demanda de educación superior que va en aumento, es notorio que la creciente diversificación del SEES de Baja California hasta 2000, no ofrece una cobertura mayor, pues la entrada de nuevas iniciativas privadas no está basada en la innovación organizacional de cada propuesta educativa nueva, ni la autoridad gubernamental promueve la modificación institucional de todos los proyectos, a través de la coordinación (véase cuadro 3). Esto se observa en 1982, al final del periodo de José López Portillo, que corresponde a la gestión estatal de Roberto de la Madrid Romandía, cuando el incremento de cada IES nueva se traducía en 2 762 nuevos alumnos atendidos. En 1999, a fines del mandato de Ernesto Zedillo, que corresponde a la gestión estatal de Alejandro González Alcocer, cada IES nueva, sólo atendía 1 147 nuevos estudiantes en promedio (véase cuadro 3).
En este marco, en 1999 se creó un organismo de coordinación estatal de la educación superior e investigación. En su estructura se definieron funciones de regulación profesional, planeación, evaluación, investigación y servicios de apoyo estudiantil, y a la vez consideró la asesoría normativa y la gestión administrativa.
Esta dependencia fue denominada Dirección General de Educación Superior e Investigación, dependiente de la Secretaría de Educación y Bienestar Social del Gobierno del Estado. Está desconcentrada para mantener una relación de coordinación con los diferentes municipios de la entidad y organismos descentralizados e intermedios. A la luz del conjunto de evaluaciones y controles que rigen cada una de las IES, de acuerdo con el subsistema educativo a que pertenecen y las relaciones con los diferentes organismos centralizados del gobierno federal, como la SEP o el CONACYT o con los organismos no gubernamentales como la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), es notorio el alto riesgo originado en la necesidad local de coordinar la entrega de servicios educativos según criterios de equidad, calidad y pertinencia, y fomentar la investigación en relación con las necesidades del desarrollo local y regional, frente a la lentitud de transferencia de estos niveles educativos a las entidades federativas.
Evaluar la diversificación del SEES de Baja California
La dimensión de la equidad
Un SEES, constituido por un complejo de instituciones de naturaleza diversa que persigue la equidad en diversos planos, se caracteriza porque admite en el sistema a los diversos oferentes, y les brinda oportunidades claras para que presten un servicio y evalúen la distribución espacial de la oferta local y municipal. Otra dimensión de la equidad estaría relacionada con decisiones individuales, más motivadas por gustos y preferencias originadas en el mercado, que por vocación.
El alto índice poblacional de Baja California, influido por corrientes migratorias altamente correlacionadas con los nuevos patrones de localización industrial, comercial y de servicios, derivados de la reestructuración económica regional del país, genera una gran demanda de servicios educativos en todos los niveles (Estrella, 1998:380). La alta cobertura de atención en educación básica de 98 por ciento de la población de seis a trece años, presiona permanentemente sobre la planeación de las instituciones para satisfacer la demanda de educación media superior y superior, pero también de las autoridades para evitar que la educación superior sea un cuello de botella para el crecimiento económico.
Pese a la creación de instituciones educativas que operan en un complejo marco de regímenes administrativos con misiones y nichos de demanda diferenciados, en 2000 alrededor de 40 mil usuarios directos se educaron en alguna de las opciones que ofrece el SEES. Esto significaría que si bien se ha logrado consolidar una diversidad de áreas del conocimiento a través de medios diferentes, como es la investigación básica y aplicada o de modelos académicos orientados por la docencia, para la formación académica de sus recursos humanos, apenas ha sido suficiente para estar al nivel de la cobertura nacional en materia de atención a jóvenes del cohorte de 20 a 24 años, con 16.5 por ciento.
Desde la perspectiva de equidad, a pesar de la diversificación institucional, persiste la concentración en algunas áreas del conocimiento, como 45 por ciento en ciencias sociales y administrativas y 31.5 en ingeniería y tecnología, dando lugar a desequilibrios entre oferta y demanda de estas formaciones en el estado. En contrapartida, 0.7 por ciento de la matrícula está concentrada en ciencias agropecuarias, 1.7 en ciencias exactas, 6.3 en ciencias de la salud y 14.8 en educación y humanidades. También desde el punto de vista espacial, existe una concentración de la oferta en los principales centros urbanos, de acuerdo con la característica eminentemente urbana de la población estatal, con una cobertura baja en los nuevos pero importantes asentamientos de población.
La condición del principio de equidad es un sistema de información y promoción adecuado, que facilite la igualdad de oportunidades de acceso a este nivel educativo en general, y al conjunto de opciones que cada IES proporciona en materia de carreras y pro-gramas, servicios complementarios, becas de todo tipo y mecanismos de selección en particular. En consecuencia, la equidad en el SEES debe evaluarse desde la perspectiva de los diversos actores que participan en la oferta y demanda del servicio de la educación superior. Por un lado, que los jóvenes deseosos de formarse profesionalmente tengan como usuarios el acceso al servicio de este nivel educativo significa obtener información con oportunidad, independientemente de su nivel socioeconómico, edad o género. Para ello necesitan conocer las posibilidades y beneficios de becas o crédito educativo, así como la oportunidad para ingresar a la carrera profesional o posgrado que se deseen. De ahí que en condiciones de diversificación institucional, sea necesario que el Estado promueva y coordine el diseño y la evaluación permanente de las políticas institucionales de ingreso a las IES según principios de equidad, así como la instrumentación de procedimientos de egreso a través de sistemas de titulación y certificación, para estimular y lograr mayor eficiencia terminal e inserción laboral.
Para apreciar la dimensión de los usuarios directos, es decir, de los estudiantes, se levantó una encuesta para recabar su opinión respecto al acceso, calidad y pertinencia de las IES del SEES. La encuesta se aplicó en el primer trimestre de 2000, en cuatro de los cinco municipios de la entidad, en las 17 universidades más importantes, tanto públicas como privadas, con un total de 1 085 cuestionarios: 42.8 por ciento en Tijuana, 24.7 en Mexicali, 6.8 en Tecate y 25.7 en Ensenada. Además, se entrevistó a los rectores y directores de las diversas IES, sobre los mismos temas, con el fin de conocer su opinión acerca de las aportaciones que hacen al Sistema Estatal de Educación Superior.
De acuerdo con la opinión de los estudiantes sobre el procedimiento de admisión a la educación superior, alrededor de 80 por ciento opina que es sencillo obtener información acerca de las IES, si bien el procedimiento de ingreso no lo es tanto, ya que mientras 48 por ciento considera que es fácil, 49 lo califica de difícil. Esta complicación burocrática del ingreso no se relaciona con la competitividad que todas las IES anuncian como estrategia mercadotécnica sobre sus procesos de selección, pues 64 por ciento de los mismos demandantes opina que no tuvo que enfrentar un proceso de selección que lo obligara a competir (véase cuadro 4). De inicio, esto plantea que a pesar de que la oferta es claramente insuficiente frente a la demanda, los procesos de selección para atraer usuarios no están estimulando la competencia, sobre todo en el ámbito privado, donde las opciones han crecido ampliamente. También es una importante señal de que existen restricciones externas a la educación superior, que por cuestiones de diferenciación socioeconómica o bajas expectativas de las retribuciones económicas a futuro, empiezan a inhibir el interés por la formación. Lo que podría significar un proceso de depredación institucional, que requiriera mayor intervención y coordinación.
El medio a través del cual los interesados obtuvieron la información sobre la IES a la que ingresaron fue la radio en 20 por ciento, 40 a través de amistades o parientes y el otro 40 por ciento directamente en la institución en que estudian. Esto implica que la oferta informativa de las IES iguala en importancia la influencia que el entorno familiar ejerce sobre los jóvenes a la hora de tomar decisiones. Lo cual se debe a que en la mentalidad de 55 por ciento de los jóvenes con posibilidades socioeconómicas para cursar la educación superior el prestigio de la IES es de gran importancia como primera opción de elección, mientras que la cercanía de la institución educativa y el consejo de familiares y amigos como segunda y tercera opción, lo fueron para 19.8 y 21.8 por ciento de los entrevistados, respectivamente (véase cuadro 5).
Otra implicación importante es la falta de sentido práctico en el nivel de educación media superior, donde se esperaría que la información y orientación vocacional fueran mayores en esta etapa educativa. Entre los estudiantes entrevistados, el consejo de profesores o de orientadores fue de sólo 2.75 por ciento en promedio en la escala de tres opciones. Finalmente, en cuanto a la información sobre los sistemas de becas disponibles en las IES en Baja California, si bien 45 por ciento de los estudiantes tiene conocimiento de ellas, sólo 20.6 cuenta con alguna (véase cuadro 6).
La dimensión de la calidad
La calidad y la pertinencia van de la mano, y los programas de crecimiento de cada una de las IES se evalúan a través de la búsqueda permanente de la utilidad del conocimiento o del avance científico que promueven. Esto significaría que todo conocimiento debería servir para resolver problemas económicos, sociales y políticos asociados al mundo de la producción, las finanzas y la democracia, con énfasis en el carácter local, regional o nacional. Se puede establecer que a mayor resolución de problemas específicos, mayor pertinencia y, por tanto, más calidad.
Otros modelos promovidos por algunas IES asocian la calidad educativa con la formación integral del estudiante, considerando un conjunto de valores a través de los cuales resaltan la formación humanística, solidaria y corresponsable entre la institución educativa y el propio alumno. El discurso de las IES de Baja California se encuentra, en general, a la altura de los planteamientos internacionales asociados con las mejores prácticas, aunque éstas no necesariamente se utilizan en ellas. En consecuencia, la prioridad se ha concentrado en la necesidad de cambio del perfil de los docentes, el establecimiento de nuevas prácticas pedagógicas y de investigación que reconozcan que el conocimiento sigue rutas dinámicas y diversas, y que el acceso a la información es un instrumento necesario para lograr mayor calidad.
Algunas IES o centros CONACYT en la entidad, así como áreas desconcentradas de la UNAM o el IPN, promueven la investigación ofertando programas de posgrado de gran calidad y perfecccionando líneas diversificadas de investigación básica o aplicada, orientadas en gran medida por los problemas regionales o locales. Tanto en el campo de las ciencias sociales y administrativas, como en las tecnológicas, naturales y exactas, educativas, agropecuarias y de la salud, se ha logrado conformar una oferta competitiva de programas de posgrado, con una tendencia a la alza, tanto en la matrícula como en el conjunto de docentes que la atienden. No obstante, persisten importantes retos en materia de coordinación para avanzar en el posicionamiento estratégico de este nivel de educación superior, ante las necesidades del desarrollo estatal en la región binacional.
La pertinencia es una misión institucional, y puede ser un asunto de Estado si se promueven iniciativas locales que orienten las actividades de la educación superior hacia el desarrollo y la sustentabilidad del SEES. Incluso la promoción del aprendizaje para toda la vida requiere de una readecuación de las IES en el ámbito de la extensión, a través de la educación continua, de forma tal que dentro de los planes institucionales de cada una de las unidades académicas, los departamentos o programas de carreras o a través de la atención a egresados, ya sea por asociaciones o colegios, se incluyen y promueven actividades vinculadas con la actualización del conocimiento.
La elección de una carrera a nivel superior se relaciona con diversos factores personales asociados a valores de mercado, familiares y sociales, así como a ciertas habilidades que se desean adquirir. Al pedir opinión acerca de las tres razones principales por las cuales los estudiantes eligen su carrera, como primera opción ha predominado el prestigio de ésta, con 24.5 por ciento, y la que tiene alta demanda en el mercado, con 24.2 como segunda razón, la elección también se centra en valores asociados al mercado, ya que se elige por ser una carrera con alta demanda, con 17.4, y por un valor académico asociado al plan de estudios, con 15.5, lo cual se reafirma en la tercera razón (véase cuadro 7). En general, en los estudiantes están más presentes los criterios de mercado que los académicos a la hora de seleccionar una alternativa de formación profesional, lo cual es indicativo de que tienen más claridad de los resultados que esperan que de los medios y esfuerzos que requieren para lograrlo.
Es destacable el hecho de que mientras los estudiantes tienen claridad en los valores de mercado que buscan, la orientación de los planes de estudio al mercado profesional dista mucho de estar clara en su contenido y forma, pues en general, predomina la organización excesivamente escolarizada de los planes y programas de estudio. Esto significa que si bien la calidad académica de las instituciones se relaciona con la de sus modelos y con la eficiencia en los procesos de administración académica, por otra parte, esto se valida por el grado de articulación y adaptación de cada IES a su entorno, y por la inserción de sus egresados en el ámbito productivo y social, percibido a través de su desempeño en el medio laboral (Moctezuma y Mungaray, 1996).
Esta visión de mercado de los usuarios directos o estudiantes de las IES acerca de lo que desean del SEES, se asocia claramente con la retribución económica esperada que compense el costo de una formación superior. Así lo demuestra el porcentaje de las opciones seleccionadas, en cuanto a beneficios esperados. Cuando se elige la primera, tener mejor posición económica es predominante para 39 por ciento de los entrevistados. En la segunda, tener mejor desempeño profesional es la más fuerte con 24, mientras que en la tercera opción predomina ser mejor padre de familia en 29 y hasta la cuarta opción está ser mejor ciudadano, para 25 por ciento de los estudiantes (véase cuadro 8). En cierto sentido, se podría deducir que al menos para la mayoría de quienes se desempeñan como usuarios directos de la educación superior en Baja California, la preferencia por el éxito sigue al orden económico, profesional, familiar y ciudadano.
Al analizar las IES, las instituciones particulares maduras ocupan el primer sitio según el criterio del prestigio con más de 90 por ciento; siguen los institutos tecnológicos con 40 y 50 y la universidad pública autónoma con alrededor de 30 por ciento. Según el criterio para elegir carrera, el prestigio de ésta y la profesión de alta demanda en el mercado es similar, con alrededor de 24 por ciento, mientras que el criterio de plan de estudios es de 6.3. Lo anterior ilustra de nuevo el predominio de criterios de mercado sobre las racionalidades académicas, lo cual pone también en entredicho la capacidad de penetración de la orientación vocacional en el sistema de educación media superior.
Desde la perspectiva de los rectores y directores generales de las IES de Baja California, las instancias de administración pública federales y estatales deben tratarlas en forma equitativa, independientemente del régimen público o particular al que pertenezcan. Desde la perspectiva de los usuarios indirectos o empleadores, debería haber más retroalimentación entre ellos y las IES, en virtud de que éstas tienen más claras las necesidades y requerimientos de diversos perfiles profesionales. Esto permitiría lograr una mejor adecuación entre el mundo de la educación y el del trabajo, pues como ha sido ampliamente discutido, un SEES equitativo implica una evaluación integral de la pertinencia de las carreras, tanto desde el punto de la oferta como de la demanda, pero también del grado de inserción de cada una de las diversas modalidades con que las IES deben vincularse con el contexto social y productivo.
Reflexiones sobre el futuro deseable de la diversificación
La necesidad de articular las relaciones entre los sistemas educativos y los sectores productivos requiere de un modelo de interacción entre las instituciones de educación superior con las empresas y las comunidades, que reconozca las diferencias económicas y sociales existentes a la hora de planear la entrega de servicios de calidad, de acuerdo con las necesidades sociales, sectoriales y regionales asimétricas (Rodríguez, 1999).
Una educación de calidad debe reconocer que el aprendizaje no ocurre fuera de su contexto. En Baja California, advertir las vocaciones productivas que se están cargando hacia la industria maquiladora, principalmente la de productos metálicos, maquinaria y equipo, permitiría planear un esquema adecuado de vinculación de la educación superior con tales sectores productivos hacia futuro, pues el cambio generacional hacia una maquiladora con más tecnología, apenas está en marcha. Sin embargo, dada la estructura social del estado, también valdría la pena explotar las bondades del servicio social a favor de unidades productivas pequeñas, pues es muy importante el papel que juega en la formación de empresarios. Si bien las relaciones de investigación y de educación continua, normalmente permiten a las instituciones educativas generar recursos adicionales para el financiamiento de sus proyectos y actividades, normalmente depende de una relación de mercado adecuada. Por su parte, las relaciones de asistencia y servicio social siempre significarán la oportunidad de construir espacios educativos donde los estudiantes, además de servir, puedan aprender aspectos aplicados de su profesión en contacto con el mundo del trabajo (ANUIES, 2000).
La diversificación no sólo se mide por el número de programas académicos, funciones sustantivas o áreas disciplinarias o multidisciplinarias que las IES atiendan, sino por su grado de reacción, adaptación y respuesta a los estímulos externos generados por los procesos de descentralización, y la capacidad de ser dúctiles para aprender con rapidez e innovar formas de acción cuando las condiciones cambian (Osborne y Gaebler, 1997:37). Esto significa que la modernización de las prácticas laborales y académicas deben coexistir con otras formas menos modernas de prácticas sociales y comunitarias, que requieren compromisos solidarios de las IES. Una modernidad sensible e incluyente debe ser parte de los valores morales y éticos en que han de formarse los estudiantes como usuarios directos, y con los cuales se deben comprometer los indirectos.
¿Cómo plantea cada IES solucionar estos problemas, y qué valores inherentes imprimen en sus modelos y prácticas educativas? La diversidad de opiniones relacionadas con la contribución de las IES, dada su misión e inserción social, refleja una constante preocupación por el conjunto de valores y principios éticos y morales que deben impregnar la educación universitaria. Es claro que la mayoría de las IES adopta posiciones estratégicas, acordes con su visión sobre su vocación en el futuro, que las ubica fortaleciendo la función de docencia, conjuntamente con la búsqueda de elevación de los estándares de calidad y crecimiento en términos de difusión.
Un esquema de planeación participativa de la educación superior en el estado, necesita combinar las prioridades nacionales con las regionales y estatales, y adecuar la diversificación de las IES, de acuerdo con su especialización y la misión del subsistema a que pertenecen, con las necesidades productivas y sociales regionales (Bazúa y Valenti,1993). Para ello, la coordinación actual debe enfocarse a resolver el desequilibrio entre oferta y demanda de las diferentes opciones de educación superior, y entre éstas y el mercado de trabajo. A futuro, la planeación de nuevas opciones públicas o privadas de educación superior, más que sostenerse en una brecha de demanda abierta debe orientarse a proporcionar servicios educativos ad hoc a las necesidades de los sectores productivos y sociales en crecimiento o reestructuración.
En esta perspectiva, es fundamental reconocer los liderazgos institucionales y crear un sistema de información estatal que apoye la toma de decisiones, para los usuarios directos e indirectos y para el sector gubernamental. Esto permitiría que los estudiantes y empleadores tuvieran oportunidad de conocer a fondo las características de las instituciones y programas académicos que ofertan, así como los sistemas de becas o crédito educativo de las IES y el gobierno. Además, debe permitir la transparencia pública del cumplimiento de los estándares mínimos de calidad y equidad, para evaluar la eficiencia y eficacia del sistema independientemente de su diversificación.
Los criterios para el diseño de la política pública sobre la educación superior deben partir de la diversificación, tanto de las IES como de los usuarios, y del reconocimiento del grado de inserción social. Las respuestas de los actores de esta investigación al elegir las opciones institucionales y profesionales, rebasan el debate sobre las formas de inserción y vinculación de las IES, en torno a cómo atienden las señales de mercado. En tal virtud, el diseño de la política pública para la coordinación de la educación superior, además de garantizar una estructura administrativa funcional para tal efecto, debe ser muy sensible para equilibrar las racionalidades inherentes de cada uno de los actores involucrados.
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